 |
Исторические этапы развития компетенции и полномочий местной власти.
|
|
|
|
Одним из важнейших вопросов в процессе становления местного самоуправления всегда был и остается на сегодняшний день вопрос компетенции органов местного самоуправления выборных и представительных. Если рассмотреть исторические этапы развития, то формы осуществления местного самоуправления в конце XV – века были поставлены в зависимость от политики центральной власти.
Период формирования Московского государства внес свои коррективы в соотношение представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Выборные старосты, целовальники, сотские, городовые приказчики имели уже более значительный объем полномочий, чем представительные органы. Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически была ликвидирована. Поэтому компетенция более четко прослеживается через выборные исполнительные органы. В целом в компетенции органов местного самоуправления находились вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержание в чистоте улиц, организация ночных караулов, сбор городских податей.
За всем этим осуществлялся пристальный надзор со стороны Земского Двора или Приказа. Наиболее полно выражена компетенция местного самоуправления через полномочия и предметы ведения выборных должностных лиц: городовых приказчиков, старост, сотских, десятских, целовальников, дворских.
Например, городовой приказчик избирался всеми жителями данной области и выступал охранителем прав народа, он смотрел:
- чтобы воеводские люди не притесняли жителей при нарядах к городовым и другим казенным работам;
- чтобы торговля производилась на узаконенных местах;
- чтобы в сборе податей и отправлении повинностей соблюдался порядок общинной раскладки;
|
|
|
- к ним городские старосты сотские и десятские должны были представлять всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине и др.
По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи не до суда, не после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам. В противном случае виновные освобождали взятого из-под стражи и платили за бесчестье в зависимости от звания обиженного.[2] «В городах были выборные обществами старосты торговые, старосты таможенные, кабацкие старосты, которые наблюдали за продажей вина, если общество торговало им самостоятельно, и старосты при суде как знатоки местных обычаев и как защитники интересов местных обществах, они должны были «в суде сидети и правды стеречи», т. е. наблюдать за правильностью судопроизводствами наместников и волостей».[3]
Расширяя объем компетенции местного самоуправления, центральное правительство тем самым искало реальную опору государства среди народа.
«Соборное Уложение 1649 года ограничивает компетенцию местного самоуправления, отменяя участие представителей общества в судебных делах. В 1667 году компетенция купеческих общин, являвшихся ячейками производственного самоуправления, была несколько расширена. Ново- торговый Устав от 1667 года предоставил русским торговцам почти полное самоуправление в торговых делах через своих выборных должностных лиц без участия приказной администрации. В Уставе указывается: «По всем городам в торговых делах суд и управу чинить выборным таможенным головам, а воеводам в те дела не вступаться».[4]
Екатериной 11, была проведено достаточно глубокая реформа, которая не усовершенствовала бывшие местные учреждения, а на их место поставила совершенно новые, которые провозгласили принципы всесословности и самостоятельности. Другими словами провозгласила принципы истинного самоуправления. Были приняты в 1785 г. Жалованная грамота городам и Городовое положение, которые не нашли применения на практике так, как реформа была произведена сверху. Во времена правления Павла 1 было отменено самоуправление и заменено бюрократическим управлением территориями. Императором Александром 1 действие «Екатериновских» правовых норм восстанавливается.
|
|
|
Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В 1870 году городское самоуправление было введено в 46 губернских и областных городах. Правительство таким образом проводила эксперимент в котором местное самоуправление занимало незначительное место в системе городов России.
Городовое Положение 1870 г., а затем Городовое Положение 1892 года фактически перечеркнули существенные нормы о реальности городского самоуправления. Они преследовали цель свертывания демократических начал в местном самоуправлении. К тому же были закреплены нормы дискриминации граждан. Статус граждан определялся в зависимости от экономического их состояния, принадлежности к виду религии и национальности. Вопросы компетенции городского самоуправления решались в городовых Положениях по разному. В Городовом Положении 1785 года она складывалась из совокупности компетенций физических и юридических лиц. И те и другие имели право на создание и развитие производств и промыслов, гостиных дворов, торговых предприятий, ремесел, а так же на выборы общей Городской Думы. При этом компетенция определялась наличием собственности.
Компетенция Городской Думы носила координационно-контрольный характер. Дума координировала все процессы, происходившие в городе, и осуществляла контроль за выполнением законов центральной власти.
Компетенция ремесленных управ и цехов имела внутреннее разделение. Так, собрания и сходы ремесленных мастеров избирали своих представителей в общую Городскую Думу, а также ежегодно избирали из своей среды Управного Старшину и двух Старшинских товарищей, заслушивали отчеты ремесленных мастеров о качестве выполненных работ, определяли сроки выполняемых работ, утверждали бюджет, рассматривали наиболее существенные жалобы, поданные Управному Старшине и его товарищам, устанавливали взыскания за прогулы ремесленников и др.[5]
|
|
|
Объем компетенции собрания, схода, как органа непосредственной демократии в рамках отдельно взятых производств был довольно-таки обширным. Здесь решались ключевые задачи жизни и деятельности коллектива, от экономических до морально-поведенческих.
Компетенция гильдий выражена в общей форме в Городовом Поло- жении. Каждая гильдия равно как и другие группы граждан в соответствии со статьями 158 – 165 Положения обладали правом выдвижения своих гласных в общую Городскую Думу.
Компетенция Городской Думы ограничивалась чисто хозяйственными вопросами и заботами о нуждах и безопасности населения. На Городскую Думу возлагался также контроль за выполнением Городового Положения и других законов центральной власти.
Таким образом, компетенция городского самоуправления на протяжении целого столетия имела тенденцию к изменению, переходила из состояния реальных вещей в состояние абстрактных составляющих ее элементов, оторванных от материальной основы. При этом следует заметить, что чем больший промежуток времени отделяет наше общество от древнего русского периода, тем все меньше и меньше остается шансов для сохранения самоуправления, не говоря уже о его компетенции.
Городовое Положение 1892 года еще в большей степени сузило рамки городского самоуправления. Круг лиц, принимавших участие в организации и деятельности самоуправляющихся единиц, стал более ограниченным. Народ был поставлен в зависимость от принадлежащего им имущества. Имущественный ценз был поднят именно с той целью, чтобы отлучить большую часть населения от городского самоуправления, подавить его экономическую и политическую инициативу. И как показывает история, такая цель была достигнута.
Необходимость образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с разработкой положений о освобождении крестьян от крепостной зависимости, в связи с этим было введено крестьянское и земское самоуправление. На этом вопросе пожалуй необходимо остановится подробно.
|
|
|
1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях.
В течение 1865 – 76 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях России и в Области Войска Донского. В последствии по требованию верхушки казачества в 1882 году земства были упразднены.
Одной из задач реформы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления».[6] Такая постановка вопроса вполне соответствовала тем воззрениям, которые были распространены в обществе.
К участию общества в управлении выступали с призывами губернские комитеты по крестьянскому делу. В 1890 году, было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое отличалось от Положения 1864 г. Изменения состояли в существенном укреплении позиций дворян в земских учреждениях.
В земских собраниях представители дворянства составляли большее число, чем крестьяне и горожане вместе взятые. В соответствии с Положением 1890 года выборы земских гласных проводились на двух собраниях: в одном принимали участие только дворяне, во втором – все остальные избиратели, кроме крестьян.
Положение 1890 года снизило земельный ценз для дворян с 200 до 125 десятин. В их же пользу было сокращено количество гласных: раньше в 34 губерниях избирали 2284 губернских гласных, по новому Положению – 10229; крестьяне избирали раньше 5357 гласных, теперь их стало 3167.
В систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда. Земство представляли в нем: председатель губернской земской управы, он же предводитель дворянства губернии, и один гласный от губернии.
Земская реформа 1864 года должна была удовлетворить два требования:
- стремление улучшить хозяйственное местное управление;
- дать возможность свободно развиваться стремлениям общества, т. е. единодушному стремлению к самоуправлению, заявленному общественным мнением.
Данная реформа достигла определенного положительного результата, хотя практически все решения составляющие основу, на которой строилось земское управление, были поставлены в зависимости от Губернатора или Министра внутренних дел, это серьезно умаляло и тормозило процесс осуществления конкретных дел.
|
|
|
Компетенция земских губернских и уездных учреждений по Положениям 1864 и 1890 гг. не ограничивалась чисто хозяйственными делами местного значения. Она подразделялась на две части. К первой части относился собственный круг полномочий земских учреждений, ко второй – делегируемый государством.
Иными словами можно сказать, что земские учреждения обладали собственной и делегируемой компетенцией. При этом объем делегируемой государством компетенции был значительно больше чем собственной. Об этом свидетельствуют Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 – 1890 г., а так же практика земского самоуправления.
Объем компетенции земских учреждений определялся степенью зависимости их от государственной власти, т. е. от соотношения с центральными органами и губернатором. Элементы взаимодействия самоуправления с государственной властью нашли отражение в Городовом положении 1785 года, согласно которому органы и должностные лица городского самоуправления взаимодействовали с Губернатором и даже с Казенной палатой. Это касалось проведения выборов (ст. 30), представления Губернатору о своих общественных нуждах и пользах (ст. 36), отчет перед Губернатором и Казенной палатой о городовых доходах и расходах, организации исполнения законов и т. д.
В Городовом Положении 1870 года появились более ярко выраженные нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с Губернатором, с правительственными учреждениями, с Министерством внутренних дел. Статья 6 Положения прямо зафиксировала, что Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны содействовать городскому общественному управлению. С 1890 года, с принятием нового Положения о земствах для контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие.
На попытки проявления самостоятельности земства правительство реагировало весьма жестко. Боясь взаимодействия земских учреждений различных губерний, их единения Правительствующий Сенат 4 мая 1867 г. дал земствам разъяснение, что обмен постановлениями между губернскими земскими собраниями «представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний и уездов». [7] В дальнейшем Государственный Совет запретил земствам без разрешения губернатора печатать свои отчеты и материалы, содержащие выступления на земских собраниях, к тому же было запрещено земским учреждениям обмениваться материалами между собой. Правительство пыталось задавить инициативу, держало земства в жестком подчинении и стремилось заставить их быть законопослушными.
Земства пытались ограничить во всем, особенно в сфере политики. И когда это не удалось, 12 июня 1900 года Правительство решило урезать источники существования земств. Принятые в этот день «Примерные правила об установлении предельного земского обложения» запретили земствам увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предшествующим годом.
Взаимодействие земств с правительством усилили съезды и совещания земских представителей по различным вопросам, а также Всероссийский Земской Союз, созданный с разрешения Правительства.
В июля 1915 года появилось довольно мощное объединение Земгор, Союз городов, которые оказывали помощь военным частям, раненым больным.
В дальнейшем функции взаимодействия с государством расширились в области промышленного производства. Таким образом, взаимоотношения земств с государством осуществлялись в губернии через губернатора и Губернское по земским делам присутствие, в центре через Министра внутренних дел, Правительство, Государственный Совет и Сенат. Сущность такого взаимодействия состояла в полном контроле действий за земствами со стороны государственных учреждений и должностных лиц.[8]
Следующий этап развития местного самоуправления, который необходимо описать с 1917 по 1990 годы, оно развивалось в рамках государственного управления и носило название местное государственное управление.
В 1917 году 11 Всероссийский съезд Советов отстранил от власти Временное правительство и передал власть Советам. Следовало ожидать после этого, что органы местного самоуправления быстро уйдут в историческое прошлое. Но этого не произошло. Процесс принял весьма затяжной характер. Сущность его состоит в противоборстве Советов и земских учреждений в роли НКВД по упразднению земств как антиподов Советской власти. Советы рабочих и солдатских депутатов и местные земские органы олицетворяли соответственно два противоположных пути развития революционных реформ. Советы представляли революционно-демократический, а затем и пролетарский путь, а представители земской власти –буржуазный путь.
Советы были подотчетны партийным органам. За период существования Советов лозунг и конституционные нормы о передаче и принадлежности всей власти Советов оказался нереализованным. Советы были самыми пред ставительными органами власти на местах. В их состав входили пред- ставители самых различных социальных групп населения. Пактика работы Советов свидетельствовала о том, что в их деятельности было много полезного и интересного. Однако в большинстве своем этот опыт оказался далеко невостребованным.
Согласно последним советским конституциям, система местных Советов народных депутатов была представлена краевыми, областными Советами, Советами автономной области и автономных округов, городскими, районными, районными в городах и поселковыми и сельскими Советами.
Деятельность Советов регулировалась конституциями, положениями, законами о Советах, постановлениями ВЦИК, Верховных Советов Союза ССР и союзных республик.
Кроме того, по вопросам деятельности Советов издавались постановления ЦК КПСС, совместные постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. В законах, как правило, функции и полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить работу по управлению процессами. В то же время нужно отдать должное законодателю того периода в том, что законы детально расписывали полномочия Советов по сферам деятельности, закрепляли их формы работы по выполнению законов и взаимодействию с населением.
С 1990 по 1993 год Советы выступали в роли основного звена местного самоуправления. Они были одновременно и органами местного самоуправления, и органами государственной власти на местах. Об этом свидетельствуют нормы Конституции Российской Федерации, действовавшей до октября 1993 года, а также Закона РСФСР «0 местном самоуправлении». В числе правовых основ деятельности местных Советов можно назвать законодательные акты, регулирующие бюджетные, кредитные, налоговые, земельные, трудовые отношения и т. д.
К тому же в этот период развивалось территориальное общественное самоуправление. Формировались домовые, уличные, комитеты. Это были органы обладающие серьезными полномочиями в решении местных вопросах к тому же их деятельность была подкреплена финансово.
Сталинское правление лишило данные органы инициативы и желания работать на местах, управление в те годы было жестко централизовано, оттепель 60-х годов вновь оживило деятельность данных комитетов. Руководство деятельность комитетов осуществляли партийные комитеты и исполкомы.
При исполкомах были созданы специальные органы называемые Советами домовых, уличных (квартальных) комитетов, в состав которых избирались представители домовых и уличных комитетов. Советы обладали обширными функциями по координации деятельности всей системы органов и форм общественного самоуправления.
В сельских населенных пунктах традиционной формой общественного самоуправления были сходы и собрания граждан. Сходы и общие собрания имели достаточно обширные полномочия. Они заслушивали доклады и информации о работе местных Советов и их органов, обсуждали проекты законов, решений местных Советов по важнейшим вопросам, обсуждали вопросы благоустройства населенных пунктов, сохранности и использования жилищного фонда, коммунально-бытового, культурного и иного обслуживания населения, развития физической культуры и спорта, организации досуга граждан по месту жительства, охраны природы, оказания помощи в проведении сельского хозяйственных работ и т. д.
На сходах и собраниях рассматривались вопросы состояния общественного порядка: налогообложения граждан, выдвижения кандидатов в депутаты поселковых сельских Советов и т. д.
Правовую основу общественного территориального самоуправления составляли нормативные акты, принятые Президиумом Верховного Совета РСФСР и исполнительными местными органами власти. Так, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 года было утверждено Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР.
Положение закрепило общие нормы о собраниях и сходах, а так же нормы, предусматривающие полномочия и порядок подготовки и про- ведения собраний и сходов. По своей сущности Положение представляет собой документ, закрепляющий системный подход к организации общественного управления по месту жительства.
В соответствии со ст. 17 Положения решения общих собраний, сходов граждан принимаются открытым голосованием и обязательны для исполнения всеми жителями соответствующих населенных пунктов.
Для придания наибольшей значимости решениям собраний, сходов обязанность по их реализации, согласно ст. 18 Положения, возлагалась на соответствующие исполкомы местных Советов. Кроме того, в реализации решений участвовали непосредственно сами граждане. Организация и деятельность различных комитетов регулировалась Положением об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 года. Положение создавало широкие возможности по вовлечению населения в процесс общественного управления. Следует обратить внимание на то, что теоретически органы общественной самодеятельности составляли в данный период прочную основу местных органов государственной власти и перспектива у них была неплохая. Однако события, происшедшие в сентябре-октябре 1993 года, предопределили несколько иную ситуацию
С уходом со сцены государственной власти Советов деятельность огромного народного актива практически оказалась свернута и утратила свою былую значимость. Народ вновь оказался удаленным от государства. На наш взгляд, в этом плане со стороны центральных органов власти была допущена серьезная политическая ошибка. Не создав ничего нового, центральная власть разрушила свою реальную опору на местах, опору, которая состояла из широкого круга представителей народа, работавших на общественных началах. Октябрь 1993 года открывает новый этап реформирования местной власти:
- 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «0 реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»;
- 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «0 реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Принятая в декабре 1993 года Конституция РФ пополнила нормативную базу о местном самоуправлении. После этого появляются разделы о местном самоуправлении в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации. В Конституциях республик, законах, уставах, положениях о местном самоуправлении субъектов Федерации отражена соответствующая теория местного самоуправления. Одни субъекты Федерации (26 субъектов) пошли по пути государственной теории самоуправления, признавая самоуправление продолжением государственного управления (Республики Башкортостан, Саха Якутия, Республика Коми, Хабаровский край, Свердловская, Амурская области и т. д.) Здесь органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти при осуществлении управления. Начиная с 1995 г. субъекты Российской Федерации принимают законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о выборах, которые в большей мере соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Необходимо отметить, что на смену периоду «Положений», которые имели временный характер, приходит период принятия законов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих определенную устойчивость института местного самоуправления, вселяющих уверенность в его жизнеспособности.[9]
Далее в работе будет представлена информация касающаяся непосредственно полномочиям органов местного самоуправления и конкретной функции охране общественного порядка и обеспечения законности на территориях муниципалитетов (на примере ЕАО и г. Биробиджана.)
|
|
|
