 |
Глава 1. Общая характеристика юридической ответственности органов местного самоуправления
|
|
|
|
1.1 Правовое регулирование юридической ответственности органов местного самоуправления
Местное самоуправление представляется в качестве политического института, занимающего в системе взаимодействия власти и общества опосредующее положение между государством и гражданским обществом и, таким образом, обеспечивающего реализацию прямых и обратных связей в системе государственного управления. На муниципальном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие между властью и обществом, и от того, насколько результативным оно является, зависит эффективность не только муниципального, но и государственного управления в целом.
Как деятельность по самостоятельному решению вопросов местного значения, местное самоуправление затрагивает исключительно важные для каждого гражданина проблемы, касающиеся обеспечения непосредственной жизнедеятельности людей на конкретной территории. Именно поэтому в Европейской хартии местного самоуправления говорится о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 года послужила ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления.
Конституционная норма, обязывающая органы власти, граждан и их объединения соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15), являются основой юридической ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Согласно дефиниции, закрепленной в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), местное самоуправление - это форма власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Таким образом, уже в определении местного самоуправления заложен смысл принципа ответственности органов местного самоуправления. Глава 10 вместе со ст. 71 Закона 2003 г. более детально раскрывает общий принцип и порядок привлечения к ответственности органов местного самоуправления.
|
|
|
При этом до сих пор не обосновано законодателем и в силу этого не до конца понятно, к каким видам ответственности можно отнести ответственность органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами (ст. 70 Закон 2003 г.).
Закон N 131-ФЗ в п. 8 ч. 1 ст. 44 <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171AEA6C742E2B273FAQ0g7D> закрепил обязанность муниципальных образований определять в своем уставе виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедуру отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Реализация данного требования и четкое определение предмета муниципально-уставного регулирования в этой сфере являются одной из сложнейших задач муниципального правотворчества, что вызвано несовершенством приведенной формулировки Закона и отсутствием сформировавшейся теории ответственности в муниципальном праве.
В науке муниципального права до сих пор нет устоявшихся подходов к выделению критериев классификации и, соответственно, видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; нередко понятия "вид", "форма", "мера" ответственности рассматриваются как тождественные. Наиболее удачным и соответствующим общетеоретическим взглядам является подход Н.Н. Черногора, который определяет вид юридической ответственности как "правовую категорию, выражающую подразделение юридической ответственности как явления (системы), обладающую особенностями (существенными качествами) содержания и формы".
|
|
|
Проблема заключается также в том, что в науке муниципального права предлагается множество классификаций видов ответственности органов местного самоуправления. Так, по характеру выражаемых интересов выделяется публичная и частная ответственность; в зависимости от отрасли права - конституционная, административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, муниципально-правовая ответственность; в зависимости от характера санкций - позитивная и негативная; по направленности санкций - регулятивная и охранительная; в зависимости от инстанции ответственности - ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами; и т.п.. В муниципальном праве существует классификация видов ответственности органов местного самоуправления в зависимости от инстанции ответственности, которая официально закреплена в ст. 70 <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171AEA6C742E2B273F307C3DBQ9gBD> Закона N 131-ФЗ и воспроизводится практически во всех уставах муниципальных образований. В некоторых уставах встречается также отраслевая классификация видов ответственности органов местного самоуправления. Требование законодателя об обязательном регулировании в уставе всех видов юридической ответственности ведет к тому, что во всех уставах слово в слово переписываются нормы Закона <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171AEA6C742E2B273F307C3DBQ9gBD> N 131-ФЗ о конституционной ответственности органов местного самоуправления перед государством, о гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами, иногда приводятся положения законов субъектов Федерации об административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов. Налицо нарушение требований юридической техники, дублирование норм одного уровня нормами нижестоящего уровня. По мнению Кашо В.С., на муниципальном уровне возможно регулирование только муниципально-правовой ответственности, т.е. ответственности одних субъектов местного самоуправления перед другими органами, а также населением. Если же законодатель имел в виду не виды, а меры ответственности (санкции), он ввел в заблуждение все муниципальные образования и государственные органы, осуществляющие государственную регистрацию уставов муниципальных образований. В любом случае действующая формулировка п. 8 ч. 1 ст. 44 <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171AEA6C742E2B273FAQ0g7D> Закона N 131-ФЗ нуждается в корректировке.
|
|
|
Даже ограничительное толкование фразы "виды ответственности", понимание под ними только мер муниципально-правовой ответственности на практике приводят к ряду проблем. Проведенный анализ более чем 200 уставов муниципальных образований разных субъектов Федерации показал, что в подавляющем большинстве уставов механически (без конкретизации) воспроизводятся положения Закона N 131-ФЗ об ответственности органов местного самоуправления перед населением и об удалении главы муниципального образования в отставку. К этому же выводу пришли и другие исследователи. В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что данное требование преимущественно находит отражение лишь в уставах крупных муниципальных образований, а абсолютное большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста Закона <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171QAgED> N 131-ФЗ. Что касается других мер муниципально-правовой ответственности, то они, как правило, не предусматриваются. Следует заметить, что в последние годы ситуация изменилась, так как законодательные органы государственной власти субъектов Федерации (или созданные ими методические центры) стали разрабатывать и предлагать модельные уставы для муниципальных образований разных уровней. На практике это привело к тому, что на территории субъекта Федерации уставы муниципальных образований одного уровня мало чем отличаются друг от друга.
|
|
|
Одна из причин сложившейся ситуации - неразработанность теории муниципально-правовой ответственности. В теории права и науке муниципального права, несмотря на наличие большого количества научных работ, данный вид ответственности не является общепризнанным. Среди тех, кто признает муниципально-правовую ответственность, нет единства взглядов. Все это не могло не отразиться на муниципальном правотворчестве.
Другой причиной является несовершенство федерального законодательства о местном самоуправлении. Несмотря на наличие санкций, которые нельзя отнести к сложившимся видам юридической ответственности, в законодательстве до сих пор отсутствует легальное закрепление муниципально-правовой (муниципальной) ответственности как вида юридической ответственности, нет четкого перечня составов муниципальных правонарушений и санкций за их совершение. В федеральном законодательстве неоправданно использован дифференцированный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизмам их применения. Так, удаление главы муниципального образования в отставку прописано довольно подробно и в дополнительной конкретизации практически не нуждается. В отношении отзыва депутатов и избранных глав муниципальных образований установлены определенные гарантии, например обязательным требованием является то, что основанием отзыва может быть только правонарушение, подтвержденное решением суда, в связи с чем муниципальные образования либо воспроизводят эту формулировку, либо уточняют, какие правонарушения могут служить основанием отзыва. Практически никак не урегулированы меры муниципально-правовой ответственности, которые могут вводиться на муниципальном уровне. Законодатель, основываясь, видимо, на позициях, изложенных в Постановлении <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E801F1B0A393F13EF156F43Q7g6D> КС РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П, о самостоятельности органов местного самоуправления в вопросе об ответственности должностных лиц местного самоуправления, о возможности применения ими других мер воздействия, оставил введение остальных мер ответственности органов местного самоуправления перед населением на усмотрение уставов муниципальных образований. Данное обстоятельство отмечается в литературе в качестве недостатка правового регулирования в рассматриваемой сфере, с чем можно согласиться, так как законодатель даже рамочно не определил пределы усмотрения органов местного самоуправления в вопросе определения объективной стороны таких составов муниципальных правонарушений. Эти меры являются правоограничениями, санкциями, юридической ответственностью за правонарушения, поэтому основные элементы юридической ответственности должны быть урегулированы федеральным законом, как того требует ч. 3 ст. 55 <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352D8E1D1D0464351BB6196D4479FEEED70CA7BF72F107QCgDD> Конституции РФ. В качестве подтверждения можно привести Постановления КС РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352D851A1B0A393F13EF156F43Q7g6D>, от 16 октября 1997 г. N 14-П <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E801F1B0A393F13EF156F43Q7g6D>, от 7 июня 2000 г. N 10-П <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352D811F1F0E393F13EF156F43Q7g6D>, в которых, в частности, сформулированы требования правомерности введения такой санкции, как досрочное прекращение полномочий, установления повышенных гарантий в форме законодательного регулирования на федеральном уровне и субъектом РФ оснований и порядка досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц.
|
|
|
В анализируемом п. 8 ч. 1 ст. 44 <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171AEA6C742E2B273FAQ0g7D> Закона N 131-ФЗ установлено, что в уставах должны определяться основания наступления закрепленных в нем видов ответственности. Если под видом ответственности понимать подразделение юридической ответственности, имеющее общие критерии и включающее группу соответствующих правонарушений (конституционные деликты, преступления, административные, гражданско-правовые, дисциплинарные проступки), то можно говорить лишь об основаниях классификации для выделения соответствующего вида, что явно не является предметом муниципально-уставного регулирования. Как было сказано выше, муниципальные образования не вправе регулировать основания наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами, поэтому и в этом случае им остается только дублировать соответствующие нормы федерального закона. Кроме того, они в разной степени ограничены федеральным законом в регулировании оснований муниципально-правовой ответственности. Проанализировав соответствующие нормы Закона <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171QAgED> N 131-ФЗ, можно отметить следующее: основания удаления главы муниципального образования в отставку сформулированы императивно и не могут быть расширены или сужены муниципальными образованиями; перечень конкретных оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть определен в уставе при условии, что это конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Однако многие уставы, принятые и зарегистрированные после вступления в силу Закона <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171QAgED> N 131-ФЗ, сохранили прежнее основание отзыва - утрата доверия (в настоящее время оно "юридизировано", так как основанием утраты доверия признается совершение правонарушений: невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных актов и т.п.).
Введение в уставы по усмотрению муниципальных образований других мер воздействия (кроме отзыва и удаления в отставку) представляется сомнительным, так как конкретных правовых основ для их регулирования на федеральном уровне не предусмотрено. Но законодательство позволяет это делать, поэтому муниципальные образования вправе предусмотреть и другие меры муниципально-правовой ответственности, руководствуясь при этом общими принципами юридической ответственности в соответствии с положениями Конституции <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352D8E1D1D0464351BB6196DQ4g4D> РФ и правовыми позициями КС РФ. Н.В. Витрук на основе анализа научной доктрины, Конституции <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352D8E1D1D0464351BB6196DQ4g4D> РФ и законов сформулировал следующие принципы юридической ответственности: правомерность основания юридической ответственности, неотвратимость наступления юридической ответственности, равные основания юридической ответственности, индивидуализация юридической ответственности, недопустимость привлечения к юридической ответственности дважды (повторно) за одно и то же правонарушение (non bis in idem), оптимальность процессуальной формы юридической ответственности, эффективность реализации юридической ответственности.
Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171AEA6C742E2B273FAQ0g7D> Закона N 131-ФЗ в уставах должен закрепляться порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Но в п. 1 ст. 24 <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171AEA6C742E2B273F307C6D5Q9gCD> рассматриваемого Закона установлено, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Муниципальные нормы, регулирующие порядок отзыва, не установлены. Кроме того, следует отметить дублирование формулировки: об основаниях ответственности (подразумевался в том числе и отзыв) законодатель в этом пункте уже говорил.
Таким образом, на сегодня законодательство не дает четкого представления о предмете муниципального правотворчества при регулировании вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что является причиной недостатков уставов муниципальных образований и не способствует эффективной реализации целей муниципально-правовой ответственности. Необходимо избавить муниципальные образования от необходимости дублирования норм всех видов ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления, четко определить их полномочия по регулированию муниципально-правовой ответственности, закрепив в Законе <consultantplus://offline/ref=5A8A28D1192C6A86E122E16DE44067352E87191E0B346219E74C634171QAgED> N 131-ФЗ основные элементы составов муниципальных деликтов и гарантии обоснованности применения соответствующих мер.
1.2 Понятие и основания муниципально-правовой ответственности
Для целей научного исследования в рамках нашей работы следует определить «ответственность органов местного самоуправления.
Термин «муниципально-правовая ответственность» все чаще появляется на страницах научной и учебной литературы. Это связано с разработкой теоретических основ самой отрасли муниципального права и ее правовых институтов.
В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
В вопросе о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности в научной литературе выделяются три позиции.
. Муниципально-правовая ответственность представляет собой новый, самостоятельный вид юридической ответственности, выделяемый по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, перед которой наступает ответственность. В качестве такой стороны выступает население муниципального образования. Именно по этому признаку, по мнению Е.С. Шугриной, «производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности».
. Муниципально-правовая ответственность рассматривается как комплексный институт, охватывающий все отношения ответственности органов местного самоуправления местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
. Существует конституционно-правовая ответственность за нарушение муниципально-правовых норм, какие-либо основания для выделения в отдельный вид муниципально-правовой ответственности (включая употребление самого термина «муниципально-правовая ответственность») отсутствуют.
Исходя из анализа вышеназванных позиций по вопросу о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, необходимо обратить внимание на следующие важные моменты.
Слишком узкое понимание муниципально-правовой ответственности Е.С. Шугриной, которая сужает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут муниципально-правовую ответственность, до населения муниципального образования, и сводит муниципально-правовые санкции лишь к отзыву выборных лиц местного самоуправления и выражению недоверия. Роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании и некоторые другие санкции следует рассматривать как муниципально-правовые, так как основанием применения санкций в обоих случаях является ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления муниципальной власти, а их содержание сводится к неблагоприятным для правонарушителя последствиям неимущественного характера - к лишению права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.
Вызывает возражения и позиция конституционалистов, отождествляющих муниципально-правовую ответственность с конституционно-правовой. Во многом она объясняется, на наш взгляд, тем, что теоретическая разработка института конституционно-правовой ответственности связана еще с советским периодом развития государства и права, когда муниципального права как отрасли не существовало, а органы местного самоуправления были включены в систему органов государственной власти. Каких-либо отличий в правовом статусе органов местного самоуправления и органов государственной власти не было, так же как и отличий в правовом регулировании ответственности указанных органов. Следовательно, не было необходимости рассматривать ответственность органов местного самоуправления отдельно от ответственности органов государственной власти. Неслучайно в исследованиях того периода использовался термин «государственно-правовая ответственность», а не «конституционно-правовая».
Безусловно, определенное сходство между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью есть, ведь оба эти вида ответственности представляют собой разновидности публично-правовой ответственности, связанной с осуществлением публичной власти. Вопросам публично-правовой ответственности в юридической литературе последних лет уделяется достаточно много внимания. Рассмотрим особенности муниципально-правовой ответственности в следующем параграфе.
Под муниципально-правовой ответственностью понимают закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций, налагаемых на них уполномоченной инстанцией.
Важно отметить, что ответственность органов местного самоуправления обладает рядом особенностей, в виду чего можно говорить о выделении в теории права отраслевого вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответственности <http://www.allpravo.ru/library/doc114p0/instrum115/item234.html>.
Главное ее отличие состоит в том, что ответственность органов местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на кару в плане государственного принуждения, но в большей степени ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом <http://www.allpravo.ru/library/doc114p0/instrum115/item234.html>.
Цель разработки института муниципально-правовой ответственности состоит в создании более упорядоченного механизма муниципально-правовых отношений, который должен обеспечить формирование правомерного поведения субъектов, наделенных полномочиями решать вопросы местного значения. Этой целью предопределяются и функции муниципально-правовой ответственности:
во-первых, побудительная, так как меры муниципально-правовой ответственности, имея прежде всего превентивное значение, служат средством лучшей организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов, т.е. они стимулируют должное поведение субъектов муниципально-правовых отношений;
во-вторых, карательная, так как применение мер муниципально-правовой ответственности влечет неблагоприятные правовые последствия для субъектов муниципально-правовых отношений;
в-третьих, восстановительная, так как у муниципально-правовой ответственности, как и у юридической ответственности в целом, имеется цель восстановления действия нарушенного права.
Любой вид юридической ответственности выполняет восстановительную и карательную функции. Общественные отношения, выступающие объектом муниципального правонарушения, одновременно являются и объектом восстановительного воздействия муниципально-правовой ответственности. Ввиду того что эти общественные отношения являются урегулированными нормами муниципального права, восстановительная функция направлена на приведение в нормальное состояние муниципально-правовых отношений.
Карательная функция муниципально-правовой ответственности связана с применением мер взыскания, основная цель которых состоит в том, чтобы лишить или ограничить субъект ответственности в его правах. Например, отзыв депутата представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования лишают указанных субъектов их специального правового статуса.
Предостерегая субъектов муниципально-правовых отношений от совершения противоправных деяний, муниципально-правовая ответственность, с одной стороны, охраняет общество от нежелательных ситуаций, с другой - стимулирует правомерное поведение.
При разработке института муниципально-правовой ответственности должны быть взяты на вооружение базовые положения общей теории юридической ответственности. Любая реальная юридическая ответственность имеет три основания: нормативное (систему регулирующих ее правовых норм), фактическое (неправомерные деяния субъектов права), процессуальное (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм к конкретным субъектам).
Нормативным основанием наступления муниципально-правовой ответственности следует считать правовые предписания, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления, закрепленные в источниках муниципального права. Муниципально-правовые нормы выступают своего рода эталоном возможного и должного поведения этих субъектов. По этому эталону определяется правомерность или противоправность их действий.
Из числа различных органов местного самоуправления субъектами государственно-правовой ответственности являются только те, которые в своем лице воплощают народовластие, являются его выразителями и стали таковыми в результате выборов или референдумов, т.е. власть им делегирована народом непосредственно или через представительный орган местного самоуправления. Такими субъектами кроме самого муниципального образования являются: представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа, выборное должностное лицо муниципального образования. Остальные органы и работники местного самоуправления не могут выступать носителями государственно-правовой ответственности. Вопросы их юридической ответственности регулированы в рамках других отраслей законодательства.
Отличительная черта государственно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности состоит и в том, что субъекты государственно-правовых нарушений несут ее перед государством в лице его представительных (законодательных) органов государственной власти, а именно субъекты РФ и его органы власти - перед представительным (законодательным) органом РФ, муниципальные образования, их органы и выборные лица - перед представительными (законодательными) органами субъектов РФ, выборные лица - перед избравшим их народом.
Поэтому необходимо четко разграничивать понятия юридической ответственности:
- муниципального образования в целом;
- представительного органа местного самоуправления, под которым понимается коллегиальный выборный орган;
- члена представительного органа местного самоуправления (депутата);
- выборного должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы муниципальных образований;
- иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т.п.;
- назначаемых должностных лиц местного самоуправления;
- иных работников местного самоуправления.
Характер и вид юридической ответственности каждого из перечисленных субъектов правоотношений зависит от специфики самого субъекта. Например, применительно к перечисленным первым двум субъектам правоотношений речь можно вести только об их государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности, тогда как применительно к выборным лицам местного самоуправления (в частности, к главам и депутатам) допустимы и другие виды юридической ответственности с соблюдением специальных гарантий.
Невыборные органы местного самоуправления (отделы, управления, комиссии, администраций, секретариаты, советы и т.п.) являются структурным подразделениями администраций и представительных органов, а поэтому вопросы об их ответственности входят в компетенцию самих органов, создавших их, регламентированы положениями, утвержденными главами или представительными органами муниципального образования. Правоотношения по поводу их юридической ответственности не являются государственно-правовыми.
Работники органов муниципальных образований, не являющиеся должностными лицами, и их невыборные (назначаемые) должностью лица состоят на муниципальной службе или выполняют работу по трудовому договору (за исключением некоторых членов различных комиссий и советов, выполняющих работу по членству на общественных началах); вопросы их юридической ответственности достаточно полно регламентированы законодательством о муниципальной службе, трудовым и другим законодательством.
В качестве процессуального основания муниципально-правовой ответственности выступает правоприменительный акт, с помощью которого конкретная санкция реализуется в отношении того или иного субъекта. Акт применения муниципально-правовой ответственности - это официальное решение по конкретному делу, осуждающее правонарушителя, индивидуализирующее права и обязанности сторон правоотношения ответственности и содержащее властное предписание о применении муниципально-правовых санкций. Акт применения муниципально-правовой ответственности издается на основе и в соответствии с материальными нормами уполномоченным органом или должностным лицом. Данный акт носит обязательный для исполнения характер и документально оформлен в соответствии с требованиями процессуальных норм.
Правом принимать акты применения муниципально-правовой ответственности обладают различные субъекты. Все зависит от того, какую именно муниципально-правовую санкцию необходимо применить к правонарушителю.
Актами применения муниципально-правовой ответственности могут быть:
) решение избирателей по итогам голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления;
) закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования;
) правовой акт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования (главы местной администрации);
) решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании;
) решение представительного органа муниципального образования о выражении недоверия главе муниципального образования (главе местной администрации) и др.
В целом о признании муниципально-правовой ответственности самостоятельным видом юридической ответственности, обладающим собственным набором муниципально-правовых санкций, свидетельствуют следующие факторы:
) муниципальное право является самостоятельной отраслью права со специфическим предметом и методом воздействия на нарушителей права;
) для данного вида ответственности характерен особый состав субъектов - это субъекты, наделенные публично-правовым статусом, связанным с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения;
) муниципально-правовая ответственность выражается в неблагоприятных для правонарушителя последствиях неимущественного характера - лишение права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения; лишение права участвовать в решении вопросов местного значения в составе коллегиального органа; временное отстранение от решения вопросов местного значения;
) своей спецификой обладают формальное, фактическое и процессуальное основания муниципально-правовой ответственности;
) муниципально-правовая ответственность предполагает наличие своих муниципально-правовых санкций, применение которых связано с установлением факта совершения муниципального правонарушения: в одних случаях данный факт устанавливает суд, в других - орган местного самоуправления.
Необходимо остановится более подробно на некоторых сходствах и различиях конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности. Вопрос о наименовании муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности, ее природе, особенностях до сих пор является достаточно дискуссионным, однако «принципиальная структура всех видов юридической ответственности едина... Содержание каждого из элементов в том или ином виде юридической ответственности свое: этим и различаются между собой виды юридической ответственности».
В теории государства и права распространенным является мнение о том, что ответственность «прежде всего... подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится». Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан - ст. 5.1., ст. 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.) либо уголовная (например, ст. 278 УК РФ от 13 июня 1996 г. устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти).
Нарушение норм публичного права затрагивает интересы всего общества, и в связи с этим публично-правовые санкции всегда устанавливаются в пользу публичной власти. Это полностью справедливо как в отношении конституционно-правовой ответственности, так и муниципально-правовой, осуществляемых не столько для защиты прав отдельных лиц, сколько в целях обеспечения интересов всего общества, интересов населения самоуправляющихся территориальных коллективов.
Публично-правовая ответственность стоит на защите правопорядка и не может оставить без внимания нарушение публично-правовых установлений, даже если отсутствует инициатива лица, право которого нарушено. Тем более что в большинстве случаев правонарушение в области как конституционного, так и муниципального права затрагивает права или охраняемые законом интересы неограниченного круга лиц.
В публично-правовых санкциях (конституционно-правовых, муниципально-правовых) помимо восстановления нарушенного права явно виден карательный характер ответственности, имеющей целью наказание правонарушителя.
Публично-правовая ответственность предусматривается только законом. Ни конституционно-правовая, ни муниципально-правовая ответственность не может быть установлена договором сторон.
Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности и соответственно их обособление как самостоятельных видов юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации. Конституционно-правовая ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление
|
|
|
