 |
Глава 3. Проблемы привлечения к юридической отвественности должностных лиц органов местного самоуправления
|
|
|
|
Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления в соответствии со своими функциями предпринимают определенные действия, которые могут привести не только к позитивным, но и к негативным последствиям, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов.
Конституционный Суд РФ в Постановлении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEE6D0D453E19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915480c0jET> от 16 октября 1997 г. № 14-П подчеркнул, что для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.
|
|
|
При решении вопроса об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц важно учитывать и то, какой интерес (частный или публичный) нарушен деянием ответственного субъекта. На практике не всегда бывает просто выделять основания ответственности - частные и публичные, определять, связаны они или не связаны непосредственно с осуществлением местного самоуправления.
Весьма показательно обращение главы муниципального образования «Хангаласский улус» в Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в связи с тем, что группа граждан, проживающих на территории муниципального образования, пытались инициировать голосование по отзыву главы муниципального образования. В качестве оснований отзыва послужили отдельные его действия и распоряжения, связанные с организацией паромной переправы и увольнением муниципального служащего. В судебном порядке решение главы об увольнении было отменено как изданное с нарушением требований закона. По мнению некоторых исследователей, в данном случае наступает ответственность перед физическими и юридическими лицами, поскольку решениями главы муниципального образования нарушены нормы трудового и гражданского права. При этом речь может идти о восстановлении нарушенных прав или возмещении причиненного ущерба. Однако Конституционный суд Республики Саха (Якутия) довольно однозначно рассматривает данные правонарушения как основание муниципально-правовой ответственности.
Статья 70 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91538Ac0jDT> Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает наступление ответственности только в соответствии с федеральными законами. Иными словами, механизмы юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц должны регулироваться только федеральными законами; вместе с тем это не исключает наличия в федеральных законах норм, предусматривающих иной уровень правового регулирования.
|
|
|
В названной статье <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91538Ac0jDT> перечислены субъекты, перед которыми наступает ответственность: население муниципального образования, государство, физические и юридические лица.
Каждому из названных субъектов соответствует свой вид юридической ответственности. Обычно выделяют такие виды отраслевой юридической ответственности, как уголовную, административную, конституционно-правовую, муниципально-правовую, дисциплинарную, гражданскую.
При характеристике особенностей привлечения к юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует учитывать, что не всегда бывает просто провести грань между органами местного самоуправления и их должностными лицами. Так, в Определении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DEE6F0E433219D9015E4D7B2Fc0j7T> Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-О подчеркивается, что понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.
«Должностное лицо» - это категория, которой оперируют все отрасли права и законодательства. Данную категорию можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D309074179c2j8T> РФ, УК <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2Fc0j7T> РФ, КоАП <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2Fc0j7T> РФ, ГК <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620D453E19D9015E4D7B2Fc0j7T> РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается ее содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию. Следует констатировать, что легальные определения этого термина содержатся в УК РФ (ст. 285) <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF2cDj8T>, КоАП РФ (ст. 2.4) <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6D991c5j2T> и Федеральном законе № 131-ФЗ (ст. 2) <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915480c0jBT>. Такая многозначность в понимании должностного лица, безусловно, создает проблемы в правоприменении.
|
|
|
Например, рассматривая вопрос о законности досрочного прекращения полномочий председателя представительного органа местного самоуправления, Президиум Верховного Суда РФ в Постановлении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DEE6F0C463D19D9015E4D7B2Fc0j7T> от 27 июня 2001 г. № 43пв01 (Сахалинская область) отметил, что в соответствии с п. 1 ст. 1 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6F0D433819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915483c0jCT> действовавшего на тот момент Федерального закона № 154-ФЗ выборным должностным лицом местного самоуправления признается должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. Председатель представительного органа местного самоуправления наделен лишь полномочиями по решению организационных вопросов (созывает сессии районного собрания, руководит работой аппарата и т.д.). Следовательно, не обладая собственной компетенцией по решению вопросов местного значения (п. 3 ст. 14 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6F0D433819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915584c0jDT>, п. 3 ст. 16 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6F0D433819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91558Ac0jDT> Федерального закона № 154-ФЗ), председатель районного собрания не может быть признан выборным должностным лицом местного самоуправления.
Вопрос о статусе выборных должностных лиц возникает и при рассмотрении иных проблем. Например, в Обнинске (Калужская область) один из жителей города обращает внимание на подмену понятия: вместо ответа представительного органа за подписью председателя получен ответ от председателя.
Принципиальное отличие должностного лица и выборного должностного лица состоит в том, что должностное лицо выполняет отдельные функции в органах местного самоуправления, а выборное должностное лицо наделяется законом собственными полномочиями на решение вопросов местного значения, т.е. обладает собственной компетенцией, которая уставом муниципального образования может быть уточнена и расширена.
|
|
|
Ранее суды признавали, например, выборного главу поселковой администрации поселка, который не является муниципальным образованием, относящимся к категории «иное выборное должностное лицо».
Кроме того, понятие должностных лиц по-разному рассматривается в отраслевом законодательстве. Это в полной мере проявляется и в решении вопросов о привлечении к ответственности.
Судебная практика, связанная с привлечением к уголовной ответственности. В ч. 1 ст. 447 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620E403E19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA925480c0j5T> УПК РФ закрепляется, что депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления относятся к категориям лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. В соответствии с ч. 1 ст. 448 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE86B08413A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA925081c0jET> УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта РФ.
Следует отметить, что это правило действует и в случаях возбуждения уголовных дел частного обвинения. Так, гражданин С. обратился в суд в порядке частного обвинения с заявлением о возбуждении уголовного дела в отношении гражданина Х. по ч. 2 ст. 130 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915380c0jAT> УК РФ за распространение оскорбляющих его сведений. По постановлению мирового судьи судебного участка № 1 Краснооктябрьского района Нижегородской области от 5 мая 2004 г. заявление С. возвращено. Ему было разъяснено, что поскольку Х. занимает должность выборного должностного лица органа местного самоуправления, то в силу ст. 447 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620E403E19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA925480c0j5T>, 448 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE86B08413A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA925081c0jET> УПК РФ решение вопроса о возбуждении уголовного дела должен принимать прокурор Нижегородской области. Именно такая позиция была подтверждена Определением <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DED6A0E423319D9015E4D7B2Fc0j7T> Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 7 декабря 2004 г. № 9-Д04-41.
Важна юридическая квалификация обстоятельств дела: соотнесение фактического и юридического составов преступления иногда имеет самые неожиданные последствия. Так, в прокуратуре Кировской области появился свой «черный день» - день, когда был вынесен приговор по делу гражданина М. Кировский областной суд оставил в силе оправдательный приговор суда Советского района Кировской области в отношении бывшего главы района М., которого обвиняли в том, что он, будучи главой Советского района, подделал Устав муниципального образования, превысив тем самым должностные полномочия (ч. 2 ст. 286 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C85c0jBT> УК РФ) и совершив служебный подлог (ст. 292 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905D80c0jCT> УК РФ). Как следует из материалов дела, произведенные М. изменения в тексте Устава без согласования с районной Думой значительно расширили его полномочия. Однако федеральный судья Советского района не нашла в действиях главы местного самоуправления нарушения закона. По ее мнению, раз Устав не прошел регистрацию, то «текста не было» и негативных для района и его жителей последствий не наступило. Хотя поддельный Устав был успешно зарегистрирован в Правительстве области, а затем официально опубликован в районной газете.
|
|
|
В соответствии со ст. 47 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915682c0j8T> УК РФ за ряд преступлений предусмотрена санкция в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Данная санкция устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания. Эти нормы УК <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915682c0j8T> РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ на предмет соответствия Конституции <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D309074179c2j8T> РФ.
Гражданин С., работавший первым заместителем главы администрации г. Сходня Химкинского района Московской области, по приговору Московского областного суда от 3 марта 2004 г. был осужден за получение взяток по совокупности преступлений к шести годам лишения свободы в исправительной колонии строгого режима с лишением права занимать должности на государственной службе, в органах самоуправления и заниматься административно-хозяйственной деятельностью на срок три года. В жалобе в Конституционный Суд РФ С. указал, что нормы Уголовного кодекса <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2Fc0j7T>, законов о гражданской <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEB690C453919D9015E4D7B2Fc0j7T> и муниципальной <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEC6308443C19D9015E4D7B2Fc0j7T> службе, в которых предусматривается применение двух наказаний (лишение свободы и лишение права заниматься определенной деятельностью), не соответствуют Конституции <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D309074179c2j8T> РФ.
Отказывая заявителю, Конституционный Суд РФ указал в Определении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DED6C0F443F19D9015E4D7B2Fc0j7T> от 16 февраля 2006 г. № 64-О, что установление в законе наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в отношении лиц, осужденных за совершение преступлений коррупционного характера, согласуется с положениями Конвенции ООН против коррупции (принята 31 октября 2003 г.; ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г.) и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (заключена 27 января 1999 г.; подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г.), которые в целях обеспечения выполнения договаривающимися сторонами обязательств по защите демократических институтов и ценностей, предупреждению, искоренению коррупции и формированию антикоррупционной политики предусматривают установление временного запрета на занятие определенных должностей в публичном и частном секторах лицами, осужденными за преступления коррупционного характера.
Согласно п. 6 ч. 6 ст. 36 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915084c0jCT>, п. 7 ч. 10 ст. 37 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91508Ac0jBT>, п. 5 ч. 10 ст. 40 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915183c0j5T> Федерального закона № 131-ФЗ вступление в законную силу обвинительного приговора суда является основанием досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Причем данные нормы являются императивными; в законе не оговариваются применяемые меры, наличие реального или условного наказания. Однако на практике приходится сталкиваться с иным пониманием.
Так, приговором Фаленского районного суда Кировской области глава Фаленского района С. признан виновным и осужден к наказанию в виде штрафа за совершение преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 286 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C85c0jBT> УК РФ. 5 сентября 2007 г. районная Дума оставила без удовлетворения представление прокурора о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования С. Прокурор обратился в суд с заявлением, в котором просил признать данное бездействие органа местного самоуправления незаконным. Решением Фаленского районного суда от 28 сентября 2007 г. постановлено об удовлетворении заявления прокурора, а также о возложении обязанности на Фаленскую районную Думу в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района С. в связи со вступлением в законную силу приговора суда. Кассационная инстанция областного суда Определением от 8 ноября 2007 г. признала правильным вывод районного суда о незаконности бездействия районной Думы, выразившегося в непринятии соответствующего решения на ближайшем заседании. Однако в части возложения на Думу обязанности в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района С. решение районного суда отменила и производство по делу в этой части прекратила. По мнению суда, возлагая на районную Думу указанную обязанность, суд в нарушение требований ч. 3 ст. 196 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76301413819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915D83c0j4T> ГПК РФ вышел за пределы разбирательства, указанные в заявлении прокурора, и вынес данное решение по устному объяснению последнего в судебном заседании. Исходя из смысла ст. 4 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76301413819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915483c0j5T> и 131 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76301413819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915280c0j4T> ГПК РФ, гражданское дело может быть возбуждено только по письменному заявлению.
Обычно в муниципальных образованиях соблюдают вышеназванные нормы Федерального закона <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ и прекращают полномочия соответствующих лиц досрочно. Например, решением Пензенской городской Думы от 29 апреля 2004 г. № 671/49 «О досрочном прекращении полномочий депутата Пензенской городской Думы О.» в связи со вступлением в законную силу приговора Пензенского областного суда от 16 ноября 2003 г., на основании Определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 2 февраля 2004 г. были досрочно прекращены полномочия депутата Пензенской городской Думы О.
августа 2003 г. на внеочередном Собрании депутатов Куйбышевского района Ростовской области было принято решение досрочно прекратить полномочия главы района З., которая ранее была осуждена условно сроком на четыре года за превышение должностных полномочий и самоуправство. Голосование было закрытое, и все 10 депутатов поддержали отставку. Решение передано З., и в течение пяти дней она должна была его подписать. В этом случае возникает вполне закономерный вопрос: если глава не согласится подписать решение о прекращении собственных полномочий, то депутаты вынуждены будут вновь поднять этот вопрос, а если депутаты не смогут собрать кворум для преодоления вето главы? Получается коллизия законодательства.
По мнению С.А. Авакьяна, «дело здесь не в том, что осужденное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказания, по которым изоляция не обязательна. Вопрос в другом: лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее наказание, не может оставаться во власти».
В Постановлении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEB6E0D403F19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915487c0j8T> Конституционного Суда РФ по «ивановскому делу» (2003 г.) было отмечено, что в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, подп. 4 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» соответствует Конституции <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D309074179c2j8T> РФ, а в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы, не соответствует ч. 1 ст. 37 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9050c8j0T>, ч. 3 ст. 55 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9354c8jBT>, ч. 5 ст. 76 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9255c8j5T>.
Следует отметить, что совершение преступления главой органа местного самоуправления является квалифицирующим признаком многих уголовно наказуемых деяний, предусмотренных гл. 30 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C84c0jET> УК РФ (например, ч. 2 ст. 285 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C84c0jAT>, ч. 2 ст. 286 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C85c0jBT>). Более суровая ответственность этого субъекта преступления обусловлена существенным объемом его полномочий и, соответственно, возможностью причинения большего вреда охраняемому уголовно-правовому объекту. Интересно отметить, что по смыслу уголовного законодательства под главой органа местного самоуправления может пониматься достаточно широкий круг должностных лиц. Это могут быть как выборные должностные лица (в том числе председатель представительного органа местного самоуправления), так и назначаемые (например, сити-менеджер, возглавляющий городскую администрацию).
Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений. Так, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905D82c0j9T> УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО «Сильвер» в сумме 500 долл. за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.
Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905D82c0j9T> на ч. 1 ст. 290 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905D82c0jDT> УК РФ. В обоснование такого решения указано, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» в этом образовании определено два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из Положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования.
Этот пример показывает, что главой органа местного самоуправления не может считаться руководитель любого муниципального органа. В данном случае Ленинградским областным судом не было учтено, что Ж. был лишь главой структурного подразделения администрации муниципального образования, исполняющим свои функции по трудовому договору.
В другом деле адвокат, защищавший главу сельского поселения Красная Поляна Самарской области, попытался добиться изменения квалификации действия своего подзащитного, утверждая, что глава администрации поселения не является главой местного самоуправления, а возглавляет подразделение района. В Определении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DE86C00473D19D9015E4D7B2Fc0j7T> Верховного Суда РФ от 7 апреля 2008 г. № 46-о08-19 констатируется, что согласно Уставу сельского поселения Красная Поляна глава поселения является высшим выборным должностным лицом поселения, возглавляющим администрацию поселения и исполняющим полномочия председателя собрания представителей поселения, входящим в состав собрания представителей поселения с правом решающего голоса, поэтому оснований для переквалификации его действий не имеется.
К сожалению, информационных сообщений о привлечении к уголовной ответственности становится в последнее время все больше. Причем иногда в муниципальном образовании из-за не совсем продуманного текста устава муниципального образования возникают дополнительные проблемы, связанные с исполнением обязанностей лиц, которые отстранены от должности решением суда в связи с расследованием уголовного дела (в порядке ст. 114 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620E403E19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915D83c0jBT> УПК РФ). Такие «коллапсы» власти имели место в Тольятти (Самарская область) и Рыбинске (Ярославская область).
Для их предотвращения в Ярославской области был разработан законопроект, в соответствии с которым устанавливается порядок временного исполнения обязанностей главы муниципального образования в случаях, когда ни федеральным законом, ни принятым в соответствии с ним уставом муниципального образования данный порядок не определен. В таком случае временным исполняющим обязанности главы становится должностное лицо местной администрации, замещающее более высокую должность муниципальной службы в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Ярославской области. Органам местного самоуправления области предложено внести соответствующие изменения в уставы муниципальных образований.
Особенности привлечения к административной ответственности. Следует отметить, что не всегда контроль органов государственной власти является законным и обоснованным. Например, в одном из муниципальных образований Астраханской области глава муниципального образования была привлечена к административной ответственности за несвоевременную выплату заработной платы самой себе. Дело в том, что поступивших средств хватило только на выплату заработной платы всем сотрудникам, кроме главы муниципального образования. В результате на нее был наложен штраф в размере 1 тыс. руб. Данное постановление не было обжаловано в суде. То, что не все решения контролирующих органов обжалуются в суде, говорит о том, что многие главы муниципальных образований попросту не знают, как это сделать, не обращаются за помощью к юристам, не хотят ввязываться в судебные процессы. Однако в Астраханской области все жалобы в суд были удовлетворены, а незаконные постановления отменены.
Говоря об особенностях административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, следует остановиться еще на одной новации КоАП <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6D991c5jDT> РФ: впервые было введено такое административное наказание, как дисквалификация.
В соответствии со ст. 3.11 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6D991c5jDT> КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.
Дисквалификацию следует отличать от лишения специального права (ст. 3.8 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915583c0jAT> КоАП РФ), а также от уголовного наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915682c0j8T> УК РФ). Статья 32.11 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DE90c5jCT> КоАП РФ предусматривает немедленное прекращение договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом, что соответствует положениям ст. 77 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620E433F19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915185c0jCT> ТрК РФ, указывающей на возможность прекращения трудового договора по основаниям, предусмотренным федеральными законами.
Роспуск представительного органа муниципального образования как мера ответственности перед государством. К настоящему времени уже появилось несколько примеров привлечения к ответственности в порядке ст. 73 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91538Ac0j4T> Федерального закона № 131-ФЗ. Одним из первых дел, полностью прошедшим все судебные инстанции, является роспуск Елецкого городского совета депутатов Липецкой области.
апреля 2006 г. Липецким областным советом депутатов был принят Закон № 288-ОЗ «О роспуске представительного органа г. Ельца Липецкой области - Елецкого городского совета депутатов». Согласно ст. 1 указанного Закона Елецкий городской совет депутатов распущен в соответствии с Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ, на основании решений Елецкого городского суда Липецкой области от 19 января 2006 г., от 28 февраля 2006 г., от 21 марта 2006 г.
Как следует из материалов дела, 29 марта 2005 г. на муниципальных выборах был избран представительный орган местного самоуправления г. Ельца - Елецкий городской совет депутатов третьего созыва.
В соответствии с п. 8 ст. 85 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915D82c0j9T> Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями этого Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Как установлено в ходе судебного разбирательства, представительным органом - Елецким городским советом депутатов до установленного Законом <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915D82c0j9T> срока этого сделано не было. Решением Елецкого городского суда от 19 января 2006 г. установлено, что ряд положений Устава г. Ельца противоречит Федеральному закону <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ и законам области, принятым в порядке реализации указанного Федерального закона. Судом был установлен месячный срок для приведения Устава г. Ельца в соответствие с законодательством с момента вступления решения в законную силу.
Решением Елецкого городского суда от 28 февраля 2006 г. установлен факт бездействия Елецкого городского совета депутатов как нарушающего права населения города. Решением Елецкого городского суда от 21 марта 2006 г. установлен факт неисполнения его решения от 19 января 2006 г. В ходе рассмотрения данного дела Липецким областным судом установлено и принято во внимание, что с момента избрания Елецкого городского совета - 29 мая 2005 г. и до принятия оспариваемого Закона от 18 апреля 2006 г. представительный орган муниципального образования фактически не приступил к рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции, из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов. В результате такого бездействия имело место массовое нарушение прав и законных интересов населения муниципального образования. Законность роспуска фактически была подтверждена Определением <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DEC6F0D423D19D9015E4D7B2Fc0j7T> судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 августа 2006 г. № 77-Г06-3.
Подобная ситуация имела место в г. Петрозаводске (Республика Карелия). В ноябре 2006 г. Законодательное собрание Республики Карелия проголосовало за роспуск горсовета Петрозаводска. Поводом для прекращения полномочий послужило невыполнение решения суда о приведении действующего Устава г. Петрозаводска в соответствие с федеральным законодательством. Так же как и в г. Ельце Липецкой области, депутатам не удалось внести в Устав необходимые правки из-за отсутствия кворума.
Закон Республики Карелия о роспуске Петрозаводского городского совета стал предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Карелия. Суд отметил, что дискреционное полномочие законодательного органа государственной власти субъекта РФ по роспуску представительного органа муниципального образования и порядок осуществления данного полномочия четко и определенно сформулированы в Федеральном законе <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ, детально регулирующем правовые отношения в сфере организации местного самоуправления. Правовые предписания указанного Закона не требуют дублирования в законах субъектов РФ в силу их прямого действия на всей территории РФ. Поэтому доводы заявителя об отсутствии такого полномочия у Законодательного собрания Республики Карелия Конституционный суд Республики Карелия расценивает как надуманные и не являющиеся основанием к рассмотрению обращения в этой части.
Заявитель также полагает, что принятие республиканского Закона «О роспуске Петрозаводского городского совета» без выявления по этому поводу позиции избирателей муниципального образования нарушает право проживающих на его территории граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления. Данный довод заявителя, по сути, свидетельствует о его несогласии с процедурой принятия Закона о роспуске представительного органа муниципального образования, предусмотренной Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ, которая не предполагает необходимости выявления мнения избирателей муниципального образования по данному вопросу.
После вышеописанного «липецкого дела» в 2007 г. в ст. 73 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF0cDj8T> Федерального закона № 131-ФЗ были внесены поправки, предусматривающие возможность роспуска представительного органа муниципального образования в случае, если избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.
Решением Тутаевского городского суда Ярославской области от 3 декабря 2007 г., вступившим в законную силу 18 декабря 2007 г., установлено, что представительный орган - муниципальный совет Константиновского сельского поселения не проводил правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд, с 23 июля до 23 октября 2007 г. Суд проверил довод о том, что непроведение правомочных заседаний муниципального совета вызвано бездействием главы Константиновского сельского поселения, исполнявшего обязанность председателя муниципального совета Константиновского сельского поселения и осуществлявшего организационные функции по назначению и проведению собраний муниципального совета. Суд правильно пришел к выводу о том, что депутаты муниципального совета Константиновского сельского поселения должны были и имели возможность в целях надлежащей организации своей деятельности, в том числе своих заседаний, избрать председателя представительного органа из числа депутатов, чего сделано не было.
Установленные судом первой инстанции и указанные выше обстоятельства явились основанием считать правомерной постановку губернатором вопроса и принятие областной Думой Закона в отношении муниципального совета Константиновского сельского поселения Ярославской области. Суд первой инстанции располагал данными, позволяющими сделать обоснованный вывод. В Определении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DE9630E443A19D9015E4D7B2Fc0j7T> Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 8-Г08-9 (Ярославская область) констатируется, что изучение материалов дела не дает оснований признать доводы кассационной жалобы влекущими отмену решения суда.
Отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации (ответственность перед государством). Механизм отрешения изложен в ст. 74 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91538Bc0jET> Федерального закона № 131-ФЗ. Основанием ответственности перед государством является издание незаконного нормативного акта либо совершение незаконных деяний, влекущих определенные, указанные в законе последствия, в том числе нарушение прав и свобод человека, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации.
В качестве примера отрешения от должности главы муниципального образования можно привести следующее. Постановлением губернатора Амурск
|
|
|
