Структура Федерального Собрания

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Исторически двухпалатная структура парламента возникла в странах Запада как способ сдерживания одной палатой (верхней)

чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся разбушевавшегося народа. Новые правящие круги считали, что прямое представительство населения, основанное на всеобщем избирательном праве, может привести в нижнюю палату (Палата общин в Англии, Национальное собрание во Франции, Палата представителей в США

и т. д.) представителей “низов”, горячность которых должна уравновешиваться представителями высших слоев общества или во всяком случае более ответственными и опытными государственными деятелями (Палата лордов в Англии, сенаты во Франции и США и др.). Верхние палаты обычно комплектовались откровенно недемократическим или менее демократическим путем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привилегии. Таким путем правящим кругам удавалось достигать известного равновесия палат и стабилизирующего воздействия парламента на общественную жизнь.

С годами, уже в XX в., произошла некоторая демократизация верхних палат, был признан принцип равноправия палат, но роль верхней палаты как органа на всякий случай сохранялась. В связи с этим двухпалатность стала все чаще подвергаться острой критике со стороны демократической общественности и науки конституционного права. По-другому выглядела роль двухпалатности в федеративных государствах. В этих государствах, начиная с США, утвердилось понимание необходимости двойного представительства народа в парламенте: путем прямого пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права и через равное, не зависящее от численности населения представительство субъектов федерации. Исторический опыт всех федераций (США, Австралия, Германия, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), надежнее обеспечивает учет региональных интересов населения и равное участие всех частей федерации в решении общегосударственных задач. Сам федерализм таким путем обретает в глазах граждан уважение своей способностью обеспечивать единство общих и региональных интересов и через двухпалатный парламент

добиваться преодоления внутренних противоречий в государстве. Этими эффективными результатами объясняется то обстоятельство, что в федеративных государствах двухпалатность признана принципом демократическим и функциональным. В Российской Федерации двухпалатность парламента — относительно новое явление, возникшее только в 1990 г., когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с революции 1917 г., высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был однопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным. Но двухпалатность в Российской Федерации в период с 1990 по 1993 г. оказалась не очень эффективной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум — руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат. Российский федерализм еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты Федерации — реальной самостоятельности. Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в понимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устройства, а как фундаментальная основа реального федерализма, призванного расширить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокие реформы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат Федерального Собрания, их различная компетенция. Отсюда специальная не-

повторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации.

Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого парламента, и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия па-

лат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мнение субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, нейтрализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назна-

чения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каждой палаты в определенных областях. Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания механизм преодоления разногласий между палатами способствует предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций.

Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к улице, т. е. Внепарламентской оппозиции. Палаты снимают остроту как политических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивости государственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебную власть. Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок — четыре года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными

законами.

Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), что было установлено в разделе “Заключительные и переходные положения” Конституции РФ. Это было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой, с тем чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламента и критерии оценки депутатов.

В декабре 1995 г. Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок четыре года.

Кардинальная реформа была проведена Федеральным законом “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 августа 2000 г. (ныне действует в редакции от 25 июля 2006 г.), который отменил представительство субъектов РФ в Совете Федерации в лице глав исполнительной власти (президентов, губернаторов) и глав законодательных органов субъектов РФ и установил, что представителями субъектов РФ в Совете Федерации выступают лица, назначенные главами исполнительной власти и избранные законодательными органами. Тем самым создавались условия для превращения Совета Федерации в постоянно действующий орган[2].