 |
Губернские учреждения Екатерины Второй и грамоты 1785 года
|
|
|
|
Губернские учреждения императрицы Екатерины составили эпоху в истории местного управления России.
Мы уже говорили, что Екатерина отняла у Сената полномочия, которыми он пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия как бы в наследство от Кабинета Анны, но Екатерина не восстановила Кабинет и не держала при себе совет из 9 человек, который был сформирован при Петре Третьем. В государственном управлении вообще не было ничего выше Сената. Только с 1768 года, по случаю начавшейся войны с турками, у нее появилась мысль устроить при себе совет на манер Конференции Елизаветы. Этот совет существовал, но заметно не влиял на управление. Этим и ограничивалась реформаторская деятельность Екатерины относительно центральных учреждений.
В 1775 году были изданы «Учреждения для управления губерний». Вместо прежних 20 губерний в 1766 по этим «Учреждениям о губерниях» в 1795 году была организована 51 губерния. Прежде губернии делились на провинции, а провинции на уезды, теперь губернии делятся прямо на уезды. Прежде областное деление производилось случайно и выходило так, что численный штат администрации для разных губерний, отличающихся количеством проживающих людей, был приблизительно одинаков. При новом административном разделении, было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей, а в уезде — от 20 до 30 тыс. При большей дробности новых административных округов нужно было и больше административных центров, поэтому возникло много новых городов, созданных искусственно.
Изменив областные границы, Учреждение о губерниях изменило и устройство областного управления. До 1775 года главным органом управления в губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями. Земский элемент, введенный в областное управление Петром Великим, удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, поэтому местная администрация стала бюрократической. Суд, отделенный при Петре от администрации, вновь слился с ней. Таким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления; при этом состав администрации был малочислен и слаб. Эта слабость ясно сказалась во время Московского бунта в 1771 году, происшедшего под впечатлением чумы. Московский главнокомандующий граф Салтыков писал Екатерине: «Я один в городе и Сенате, помощников нет, команды военной недостает... помочь мне некому». Еще сильнее сказалась слабость администрации во время пугачевского бунта (1773 – 1774 гг.). Этот бунт возник среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом государства. Этот бунт поддержали крестьяне Поволжья, шла война с Турцией, и администрация не могла сдержать крестьянские волнения и обезопасить себя от любых случайностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра Третьего овладел огромными пространствами от Оренбурга до Казани, началась упорная война. После нескольких битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 году, но волнения утихли не скоро. Под впечатлением этих волнений Екатерина выработала свои Учреждения о губерниях. Екатерина стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к управлению земские элементы.
|
|
|
В каждом губернском городе были установлены:
1. Губернское правление во главе с губернатором. Оно имело административный характер, представляло правительственную власть, являлось ревизором всего управления.
2. Палаты уголовная и гражданская — высшие органы суда в губернии.
3. Палата казенная — орган финансового управления.
|
|
|
4. Все эти учреждения имели коллегиальный характер, но реально вся власть принадлежала губернатору.
5. Верхний земский суд — судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами.
6. Губернский магистрат — судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них.
7. Верхняя расправа — судебное место для однодворцев и государственных крестьян.
Эти суды имели коллегиальный характер, состояли из председателей — коронных судей и заседателей, представителей того сословия, делами которых занималось учреждение. Эти учреждения считались сословными, но действовали под руководством коронных чиновников.
1. Совестной суд — для решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями.
2. Приказ общественного призрения — для устройства школ, богаделен, приютов и т. п.
3. В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий. Так, не будучи сословными, эти учреждения не были бюрократическими.
В каждом уездном городе находились:
1. Нижний земский суд — ведал уездной полицией и администрацией, состоял из исправника (капитана-исправника) и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления.
2. Уездный суд — для дворян, подчинен Верхнему земскому суду.
3. Городской магистрат — судебное место для горожан, подчинено губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному чиновнику — городничему).
4. Нижняя расправа — суд для государственных крестьян, подчинен верхней расправе.
Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, делами которого они ведали); только председатель нижней расправы назначался от правительства. Кроме перечисленных учреждений следует отметить еще два: для попечения о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском суде), а для призрения вдов и сирот горожан — сиротский суд (при каждом городом магистрате). И в том, и в другом учреждении членами были сословные представители. В Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской комиссии), а в сиротском суде — городской голова.
|
|
|
Такова была система местных учреждений Екатерины Второй. При обилии новых учреждений выдерживается модный в 18 веке принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда, суд — от финансового управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления. Местная администрация приняла вид земского самоуправления под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина думала, что она достигла своих целей: усилила состав администрации, правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое участие земству в новых учреждениях. О самоуправлении говорили в комиссии 1767 – 1768 гг. Но недостатком местного учреждения 1775 года явилась прежняя система в центральном управлении — обязанность руководства и общего наблюдения. Падение прежней системы в центральном управлении произошло при правлении Павла Первого и закончилось учреждением Министерств при Александре Первом.
Таковы были главные меры Екатерины относительно управления. За исключением двух учреждений (совестного суда и приказа общественного призрения), все остальные были органами какого-нибудь одного сословия. Самоуправление получило строго сословный характер: оно не было новостью для горожан, зато стало громадной новостью для дворянства.
Сословия
Становясь привилегированным и обособленным сословием, дворянство еще не имело сословной организации, а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию Учреждения 1775 года, давая дворянству самоуправление, тем самым давали ему внутреннюю организацию. Каждые три года для избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом, избирали уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд). По своему сословному положению дворяне становились с 1775 года не только землевладельцами уезда, но и его администраторами.
|
|
|
Так как громадное число чиновников принадлежало к дворянству, то не только уездное, но и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках. Дворянство из своих рядов поставляло главных деятелей в центральные учреждения. Таким образом, с 1775 года вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых магистратов) стала управляться дворянством: вверху они действовали в виде бюрократии; внизу — в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ. Такое значение для дворянства имели реформы 1775 года, они дали ему сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В «Учреждениях для управления губерний» организация, данная дворянству, и ее влияние на местное самоуправление рассматриваются как факты, созданные в интересах государственного управления, а не сословий. В 1785 году Екатерина издала Жалованную грамоту дворянству. Здесь уже начала сословного самоуправления рассматриваются как сословные привилегии наряду со всеми правами и льготами, какие дворяне имели раньше. Таким образом, Жалованная грамота 1785 года явилась подтверждением закона о дворянстве, и в ней было добавлено признание дворянства уже не одного уезда, но целой губернии за отдельное общество с характером юридического. Грамотой 1785 года был завершен процесс сложения и повышения дворянского сословия, который мы наблюдали в 18 веке.
При Петре Первом дворянин наделялся обязанностью бессрочной службы и правом личного землевладения, причем это право принадлежало ему не исключительно и не вполне.
При императрице Анне дворянин облегчил свою государственную службу и увеличил землевладельческие права.
При Елизавете он достиг первых сословных привилегий в сфере имущественных прав и положил начало сословной замкнутости.
При Петре Третьем снял с себя служебную повинность и получил некоторые исключительные личные права.
При Екатерине Второй дворянин стал членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление. Грамота 1785 года установила, что дворянин не может иначе, как по суду, лишиться своего звания, передает его детям и жене, судится только равным себе, свободен от податей и телесных наказаний, владеет как неотъемлемой собственностью всем, что находится в его имении; свободен от государственной службы, но не может принимать участия в выборах на дворянские должности, если не имеет «офицерского чина». Таковы главнейшие права всякого дворянина. Помимо этого дворянские общества имели все права юридических лиц. К таким результатам дворянство пришло к концу 18 века. Исключительные личные права, широкое право сословного самоуправления и сильное влияние на местное управление — вот результаты, к которым привела дворянское сословие политика императрицы. К этим результатам следует причислить и прогресс крепостного права. Мы видели, что положение крестьян непрерывно ухудшалось в 18 веке. Екатерина мечтала о крестьянском освобождении, строила его проекты, но она взошла на престол и правила с помощью дворянства, поэтому не могла нарушить свой союз с господствующим сословием. При Екатерине крепостное право росло и по силе, и по широте его распространения. Но вместе с тем росли и думы о его уничтожении и в самой императрице, и в людях, шедших за течением века. Законодательство о крестьянах времени Екатерины по-прежнему направлялось к дальнейшему ограничению крестьянских прав и усилению власти над ними помещика. Но такой взгляд на крестьянство не повел к полному уничтожению гражданской личности крестьян: они продолжали считаться податным классом общества, имели право искать в судах и быть свидетелями на суде, могли вступать в гражданские обязательства и даже записываться в купцы с согласия помещика. Казна даже допускала их к откупам за поручительством помещика. В глазах закона, таким образом, крестьянин одновременно был и частным рабом, и гражданином. Такая двойственность законодательства в отношении крестьян указывала на отсутствие твердого взгляда на них у правительства. У правительства было уже два известных нам направления в вопросе о крестьянах: императрица хотела их освобождения, ее окружение — дальнейшего развития помещичьих прав. Вот почему в положении крестьянского вопроса при Екатерине наблюдается ряд противоречий. Рассмотрим некоторые из них. Рядом указов Екатерина старалась ограничить распространение крепостного права и прямо запрещала свободным людям и вольноотпущенным вновь вступать в крепостную зависимость. Учреждая новые города из сел, населенных крепостными, правительство выкупало крестьян и обращало в горожан. Вся масса, около миллиона крестьян, принадлежащих духовенству, была окончательно изъята из частного владения и превращена в особый разряд государственных крестьян под именем экономических (1763 г.). Но наряду с этим Екатерина щедро раздавала приближенным людям имения, и число новых крепостных в этих имениях достигало громадной цифры. Кроме того, во время своего царствования Екатерина искренне строила проекты освобождения крестьян; уже во вторую половину ее царствования видели проект закона о том, чтобы объявить свободными всех крестьян, рожденных после Жалованной грамоты 1785 года. Но наряду с этим Екатерина воспретила свободный переход малорусских крестьян и тем формально водворила в Малороссии крепостное право, хотя надо сказать, что сама жизнь до нее уже подготовила его. Результатом таких противоречий было не прекращение или ограничение крепостного права, а еще больший его расцвет. Исследователи истории крепостного права замечают, что век Екатерины был веком наибольшего развития крестьянской зависимости. И как раз в это же самое время общественная мысль обратилась к теоретическому обсуждению крепостного права. В обществе явился так называемый крестьянский вопрос и два взгляда на него: один в пользу освобождения крестьян, другой — против освобождения. Екатерина допустила обсуждение этого вопроса не только в правительственных кругах, где судьба крестьянства давно составляла вопрос, но и в сфере общественной жизни. В Петербургском Вольном Экономическом Обществе, устроенном в 1765 году для поощрения полезных знаний в области сельского хозяйства, был поднят вопрос о быте крестьян. Г. Г. Орлов предложил публично обсудить вопрос о крепостной зависимости и о правах крестьян. Было рассмотрено большое количество трактатов из России и заграницы, премия была присуждена ученому Беарде-Делабею, который высказался в освободительном духе.
|
|
|
Таковы были главнейшие факты законодательной деятельности императрицы Екатерины. В противоположность Петру Великому Екатерина выступила на поле деятельности с широким преобразовательным планом, в основу которого легли отвлеченные принципы. Она не успела выполнить своего плана целиком и не провела последовательно своих идей. Мысли Наказа не перешли в практику, законодательство не было перестроено на новых основаниях, отношения сословий остались по существу прежними и развивались в том направлении, какое было дано в предшествующее время. Развитие крепостного права и сословность самоуправления прямо противоречили тем отвлеченным теориям, каким поклонялась императрица, но соответствовали влиятельному сословию — дворянству. Екатерина всегда уступала действительности во всех ее важных делах. Это еще раз доказало бессилие личности изменить общий ход событий. Как исторический деятель, Екатерина осталась верна тем началам русской жизни, какие ей были завещаны временами предыдущими, она продолжала свою деятельность в том же направлении, в котором работали ее предшественники, хотя иногда не желала действовать как они.
Отдельные мероприятия
Из отдельных мероприятий просвещенного правительства Екатерины особенно замечательны меры относительно народного образования и заботы о народной гигиене. Со времен Петра образование в России носило практический характер — усвоение знаний для потребностей службы и жизни. Екатерина в своем Наказе первая заговорила о воспитательном значении образования и стала затем заботится об учреждении воспитательных заведений. Для того чтобы воспитать русское общество, Екатерина лучшим средством считала «произвести сперва способом воспитания, так сказать, новую породу или новых отцов и матерей», нравственно совершенных. Эта порода людей должна была вырасти в воспитательных училищах под надзором опытных педагогов, в полном разобщении с семьей и обществом. Такими воспитательными училищами явились: воспитательные дома в Москве (В 1763 г. при его учреждении и своими вкладами много помогал Демидов, внук знаменитого заводчика в Туле. Бецкой так хорошо устроил воспитательный дом, что он, несмотря на большие издержки, мог сам себя содержать, главный доход его составлял ломбард.) и в Петербурге (1767 г.), закрытые институты отдельно для девиц-дворянок и для девиц-горожанок (с 1764 г.) и кадетские корпуса. Кроме воспитательных заведений, Екатерина заботилась также о распространении открытых училищ; таковыми в каждом уездном городе должны были стать Главные народные училища. В Екатеринославе, Пензе, Чернигове и Пскове предполагалось учредить университеты, но не хватило средств. Энергия в этом деле Екатерины и ее помощника И. И. Бецкого заслуживает благодарности.
Заботы о народном здоровье и гигиене вызвали при Екатерине попытку правильно организовать врачебную помощь по всей стране. Медицинская комиссия, учрежденная в 1763 году, и приказы общественного призрения должны были блюсти медицинскую часть в империи. Каждый город обязан был иметь врачей не только для города, но и для уезда, обязан также был устраивать госпитали и больницы, заводить приюты для неизлечимых больных и сумасшедших. Так как врачей недоставало, их выписывали из-за границы и проводили обучение русских лекарей и хирургов. В то же время основывали аптеки и фабрики хирургических инструментов. Зависимость от западноевропейских идей сказывалась в отношении Екатерины к русской торговле и промышленности. Она стремилась покровительствовать им:
· дала в 1785 году Жалованную грамоту городам, подтверждая ею права городского самоуправления;
· желала лучше организовать кредит и учредила Государственный заемный банк с большим капиталом.
Но ее экономическая политика существенно отличалась от политики предыдущих царствований. С Петра Первого в России над торговлей и промышленностью установилась система строгого правительственного контроля, и деятельность торгово-промышленного класса была стеснена регламентацией. Екатерина сняла эти стеснения, уничтожила самые органы контроля — Берг-мануфактур-коллегию. Она содействовала развитию промышленности и торговли. При ней впервые были выпущены ассигнации, или бумажные деньги, что очень помогло торговле.
Екатерина Вторая достигла значительных результатов в деле просвещения и «вестернизации» своих подданных. Сама Екатерина по европейским меркам была весьма высокообразованным человеком. Екатерина написала двенадцать томов произведений разных жанров. Много писателей появилось при Екатерине Второй. Самые известные: Державин, Фонвизин, Новиков. Державин писал оды для прославления Бога, Екатерины, ее полководцев. Особенно знаменита его ода «Бог». Екатерина сумела привлечь на государственную службу Державина в качестве министра. Фонвизин написал две комедии «Бригадир» и «Недоросль». В них он осмеял дворян, которые не хотели учиться. Новиков издавал много журналов. Под руководство Е. Р. Дашковой были проведены работы по созданию «Словаря Академии Российской», вышедшего в свет в шести частях в период с 1789 по 1794 год. Это был первый толковый и нормативный словарь, включавший в себя 40000 слов. Для работы над этим словарем были привлечены виднейшие ученые и писатели — Д. И. Фонвизин, Г. Р. Державин, И. И. Лепехина, С. Я. Румовский. и другие. Словарь Академии Российской «сыграл громадную роль в установлении лексических норм русского литературного языка». Он был высоко оценен Пушкиным, который в 1836 году приводил слова Карамзина: «... мы зреем не веками, а десятилетиями». В Петербурге было выпущено «Полное собрание сочинений Михаила Васильевича Ломоносова» в 6 частях. В 1783 году, 21 октября, по приказу Екатерины была торжественно открыта Российская Академия. Президентом была назначена Е. Р. Дашкова. С 1783 по 1796 год было избрано 78 действительных ее членов.
При Екатерине возникла внушительная основа коллекции сегодняшнего Эрмитажа, ее агенты — искусствоведы — разъезжали по обедневшим дворам европейских правителей и владетельных особ, покупая шедевры и целые коллекции для Северной Семирамиды, как называли Екатерину французские просветители. В Петербурге при ней получила постоянную «прописку» оперная труппа итальянцев, а опера «Севильский цирюльник» Паизиелло впервые в 1782 году исполнялась в концертном зале Эрмитажа. После своей первой поездки по России в 1766 году Екатерина, когда ей довелось увидеть и услышать пение приветственных кантов, народные мелодии и пляски, обратила внимание на воспитание отечественной музыкальной смены. И это выразилось в конкретной поддержке музыкантов россиян через дирекцию императорских театров. Был открыт большой театр.
|
|
|
