 |
Цензура во второй половине XIX века
|
|
|
|
Вступивший 25 декабря 1861 года на пост министра народного просвещения А. В. Головнин внёс очередные существенные изменения в цензурный устав Российской империи. В рамках структурной реорганизации Министерству внутренних дел был вверен контроль за печатью и деятельностью цензоров, ведомственная пресса издавалась под ответственностью министров и губернаторов, канцелярия Главного управления цензуры упразднялась, уступая свои функции Особенной канцелярии министра народного просвещения. Всеми остальными вопросами цензуры занималось Министерство народного просвещения — в частности, главным объектом его деятельности становилась литература, о «развитии, покровительстве и преуспеянии» которой и до́лжно было заботиться.
В значительной мере была усилена ответственность цензоров; сам режим, отмечает Жирков, стал намного жёстче[33]. В отличие от своих предшественников Головнин всецело поддерживал периодику, тиражи и перечень наименований которой стремительно росли. Выпуск «изящной» литературы и беллетристики, напротив, был сокращён — по наущению Головнина издатели сосредоточились на том, «что имело реальное значение»[34].
Одновременно с репрессивными мерами в отношении издателей применялось «нравственное влияние» на общественное мнение, через сотрудничество с либерально ориентированными литераторами. Н. Г. Патрушева отмечает: «С целью ослабить оппозиционность прессы и в дальнейшем заставить ее проводить взгляды правительства, предполагалось учредить официальные издания, в задачи которых входило разъяснение обществу правительственной политики; создать сеть официозов, то есть частных изданий, существовавших на государственные субсидии и проводящих правительственные взгляды; имелась в виду поддержка консервативной печати и всех изданий, согласных сотрудничать с властями». К концу 1862 году был введён смешанный тип цензуры — предварительно-карательная цензура; так, от предварительной цензуры в столичных городах были освобождены издания объёмом более двадцати печатных листов, а также правительственные и научные издания на всей территории империи. Ответственность возлагалась на издателей[35].
|
|
|
Взаимоотношения власти и журналистики всё более обострялись, и Валуевым было предложено решение, вошедшее в историю под названием «Временные правила о цензуре и печати 6 апреля 1865 года». Суть реформы заключалась в переходе от предварительной цензуры к системе предупреждений и запрещений, налагаемых после выхода изданий из печати. Принятые положения довольно точно повторяли действующее французское законодательство. Во Франции данная система была принята в 1852 году, после совершения Наполеоном III государственного переворота, превратившего его из выборного президента в императора; система отражала стремление Наполеона ужесточить политический режим и эффективно ограничить свободу прессы при политической невозможности введения предварительной цензуры; изобретателем данной системы, действовавшей во Франции до 1881 года, был видный сподвижник Наполеона Эжен Руэр.
Российский новый закон гласил:
Освобождаются от предварительной цензуры:
а) в обеих столицах:
— все выходящие доныне в свет повременные издания, коих издатели сами заявят на то желание;
— все оригинальные сочинения объёмом не менее 10-ти печатных листов и
— все переводы, объёмом не менее 20-ти печатных листов;
б) повсеместно:
— все издания правительственные;
— все издания академий, университетов и ученых обществ и установлений;
— все издания на древних классических языках и переводы с сих языков;
|
|
|
— чертежи, планы и карты
Издания, освобожденные от предварительной цензуры, также подлежали цензурному контролю. Газеты следовало сдавать в цензуру в гранках, до печати основного тиража, журналы — за 2 дня, книги — за 3 дня до начала распространения (в 1872 году срок был увеличен до 4 и 7 дней). За это время цензоры должны были просмотреть издание и либо разрешить его распространение, либо запретить его, задержать тираж и приступить к судебному преследованию виновных.
Для суда над нарушителями цензурных правил создавались Особые присутствия при Уголовных палатах в Москве и Санкт-Петербурге. Наиболее тяжкие нарушения (оскорбительные отзывы о законах и правительственных распоряжениях, призывы, направленные на возбуждение вражды между различными слоями населения или сословиями) карались тюремным заключением сроком до 16 месяцев, арестом на срок до 4 месяцев или штрафом в размере до 500 рублей. За оспаривание или порицание основ собственности или семейного союза полагался арест на срок до 6 недель или штраф в размере до 300 рублей. За оглашение сведений, вредящих доброму имени, чести и достоинству отдельных лиц или учреждений, наказание составляло до 16 месяцев тюремного заключения или до 500 рублей штрафа. Злословие и брань наказывались тюремным заключением до 6 месяцев, арестом до 3 недель или штрафом до 300 рублей. Обсуждение законов, не содержащее призывов к неповиновению им или оскорбительных выражений, не считалось преступлением.
При выявлении перечисленных нарушений закона суд мог не только наказать виновных, но и приостановить издание на любой срок или совсем запретить его. Редакторы и издатели в случае вынесения обвинительного заключения дисквалифицировались на 5 лет.
Кроме наказаний за преступные деяния, налагаемых в судебном порядке, предусматривались и административные взыскания в отношении периодических изданий. Министр внутренних дел мог выносить изданиям предупреждения, если усматривал в них «вредное направление»; предупреждения следовало выносить с указанием конкретных статей и поводов для замечаний. После трёх замечаний издание могло быть приостановлено на срок до 6 месяцев, а по решению Сената — запрещено полностью. Административные предупреждения и запрещения в некотором смысле представляли собой более суровое наказание, чем судебный приговор, — министр мог накладывать их произвольно, без указания на нарушение определённых статей закона, а издания при этом были лишены права на апелляцию и юридическую защиту.
|
|
|
В целом отмена предварительной цензуры сделала контроль над прессой в определённом отношении более жёстким. Ранее, в эпоху предварительной цензуры, издатели могли совершенно безопасно, не подвергаясь риску каких-либо наказаний, согласовать спорные тексты или даже переписать отдельные места непосредственно в момент обсуждения их с цензором. Теперь же издатели не имели официальной возможности предварительно консультироваться с цензурой, за допущенные ошибки их ожидал в лучшем случае крупный штраф, а журналам также приходилось терпеть убытки из-за потери тиража и неудовольствия читателей, вызванного задержками выхода издания. По мнению М. Е. Салтыкова-Щедрина, предварительная цензура была сопоставима с «намордником, который надевают на пса: хочется укусить, но невозможно. Положение же литературы при цензуре карательной сопоставлялось с медведями, которых водят цыгане по ярмаркам: теоретически укусить можно, но зубы у медведя подпилены, в носу кольцо, за которое готов в любую минуту дернуть вожак, к тому же он больно бьет палкой по лапам[36]».
Практика же в отношении книгоиздателей оказалась не такой жёсткой — постепенно издательства наладили неофициальные связи с цензурой и согласовывали рукописи, а не готовые тиражи, исправляя указанные цензорами места, что защищало от финансовых потерь и, по сути, представляло собой неформальное возвращение к предварительной цензуре.
В последующие 40 лет цензурные правила всё более и более ужесточались. С 1868 года министр внутренних дел получил право запрещать розничную продажу периодических изданий; для многих газет такое наказание было равнозначно разорению. С 1872 года Комитет министров получил право уничтожать тиражи книг без возбуждения судебного преследования; негласное разбирательство в Комитете министров оказалось более удобным для чиновников, чем открытое и формальное судопроизводство, так что с введением данной меры судебное преследование издателей и авторов книг практически прекратилось, сменившись уничтожением тиражей. С 1873 года управление по делам печати начало рассылать редакторам периодических изданий списки тем и событий, оглашение и обсуждение которых правительство полагает нежелательным, нарушение этих рекомендаций влекло за собой санкции. С 1882 года запрещать издания мог не только Сенат, но и совещание министров внутренних дел, юстиции, народного просвещения и обер-прокурора Синода. С 1897 года стало невозможным передавать разрешённое издание от одного издателя к другому без согласования с властями
|
|
|
№ 4
Конституция РФ, Статья 29
Статья 29
1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.
2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.
Часть 5 комментируемой статьи содержит в себе по крайней мере две взаимосвязанные нормы. В первой провозглашается гарантия свободы массовой информации, а во второй запрещается цензура. Они находятся в системной связи, но не только друг с другом, каждая из этих норм в отдельности связана с нормами, содержащимися в других частях данной статьи.
Свобода массовой информации, дополняя свободу информации, не только предоставляет каждому человеку право индивидуально или коллективно и профессионально искать, получать, производить и распространять информацию в расчете на массового читателя, слушателя, зрителя, но и с этой целью иметь в частной собственности СМИ, владеть, пользоваться и распоряжаться ими. Как указывают некоторые авторы, "по существу свобода массовой информации является свободой частных средств массовой информации в их воздействии на общественное мнение"*(327). Кроме этого, данная свобода включает в себя и еще один аспект - она служит защите тех лиц, работа которых непосредственно связана с информацией, т.е. журналистов.
|
|
|
Норма о свободе массовой информации производна от предшествующих частей ст. 29, а также от ст. 8, 13, 34, 35, 37 Конституции. Имплицитно она содержится и в нормах международного права, но непосредственно свобода массовой информации не упоминается ни в одном из международно-правовых договоров, ратифицированных РФ. Стандарты Совета Европы в области политического плюрализма и свободы СМИ содержатся в ряде рекомендательных документов, принятых его Комитетом министров, в частности: в Декларации о свободе выражения мнения и информации (1982 г.), Декларации о средствах массовой информации в демократическом обществе (1994 г.), Рекомендации относительно мер по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации N R (99)1 (1999 г.) и Рекомендации о гарантиях независимости общественного вещания N R (96)10 (1996 г.).
В России гарантия свободы массовой информации имеет особое значение в силу того, что первые частные СМИ возникли менее 20 лет назад, и до сих пор большинство местных печатных изданий и телевизионных компаний находятся в государственной собственности либо в собственности предприятий, контролируемых государством.
Субъектами свободы массовой информации, так же как и субъектами права информации, являются граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, а также юридические лица. Федеральный законодатель в соответствии с Конституцией РФ и/или международным договором может ограничить в правах на учреждение и управление СМИ некоторые категории граждан и иностранцев, что и было сделано, в частности, в ст. 7 и 19.1 Закона о СМИ.
Субъектами этой свободы, как и свободы слова и, например, свободы собраний, не могут быть государства, государственные и муниципальные органы и образования. Учреждение СМИ государством (государственными организациями и предприятиями) не является реализацией свободы массовой информации человека и гражданина. Государственные СМИ не подлежат защите на основании ч. 5 комментируемой статьи, поскольку свобода массовой информации - это прежде всего ее независимость от государства. Но вместе с тем ни комментируемая, ни какие-либо иные статьи Конституции не отделяют СМИ от государства, не лишают государственные органы, учреждения и предприятия права владеть, пользоваться и распоряжаться СМИ. Запрет на государственные СМИ не содержится ни в международных договорах РФ, ни в общепризнанных нормах международного права. Более того, в большинстве стран мира государство владеет значительной долей СМИ, особенно электронных. Государственные органы и организации не только вправе, но и обязаны иметь свои СМИ для реализации принципа открытости (транспарентности) своей деятельности.
Вряд ли можно согласиться с тем, что "зависимые, подчиненные средства массовой информации не образуют пространства для становления и выявления общественного мнения, являясь лишь инструментом его фальсификации, а значит подрыва конституционного режима"*(328). Отдельные государственные СМИ могут быть более объективными и честными, чем некоторые независимые от государства. Свободу массовой информации нарушает не наличие государственных СМИ, а отсутствие негосударственных СМИ. Как указал Европейский Суд по правам человека в решении от 24 ноября 1993 г. по делу "Информационсферайн лентиа" (Informationsverein lentia) и другие против Австрии", законодательно установленная государственная монополия вещания, а именно полная невозможность осуществлять вещание иначе как через посредство государственной станции, является нарушением свободы слова и информации и не может быть оправдана предоставленным государствам в ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод правом осуществлять лицензирование радиовещательных и телевизионных предприятий.
Свобода массовой информации является наряду с другими мерами гарантией идеологического и политического многообразия, закрепленного в ст. 13 Конституции. Конституция предполагает, что частные СМИ должны предоставлять большую, чем государственные, возможность выражать свои взгляды и интересы различным группам общества. Второй составляющей свободы массовой информации является независимость редакционного коллектива (коллектива журналистов) как от государственной цензуры, так и от собственника или учредителя СМИ. И в этой части свобода в равной мере распространяется на сотрудников (журналистов) как частных, так и государственных СМИ. В частности, Закон о СМИ исходит из того, что свобода массовой информации для журналистов гарантируется независимо от формы собственности на СМИ, поэтому нарушение прав любого журналиста влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Под цензурой в соответствии со ст. 3 данного Закона понимается "требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей". По смыслу комментируемой статьи, не допускается не только предварительная, но и последующая карательная цензура. Как верно указывает К. Экштайн, "хотя запрет цензуры упомянут в том же абзаце, что и гарантия свободы массовой информации, запрет цензуры не ограничивается только средствами массовой информации, но представляет собой основное содержание всех основных прав на свободу общения"*(329). В частности, запрет цензуры распространяется на непериодическую печать, киноискусство, театр. Свобода СМИ, гарантируемая Конституцией, заключается в запрете не только цензуры, но и иного контроля как со стороны государства, так и третьих лиц (см., например, ст. 58 Закона о СМИ).
Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод право придерживаться своего мнения и получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий. Нельзя отождествлять с цензурой ограничения, налагаемые на СМИ в соответствии с ч. 2 ст. 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции и на основании закона.
Запрет цензуры не исключает обязанность государства в соответствии с ч. 2 ст. 34 осуществлять контроль за рынком СМИ в той части, в какой информационная деятельность является частью экономической деятельности. В сфере массовой информации монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция представляют, вероятно, большую опасность, чем в промышленности или сельском хозяйстве. Вопросы регулирования соотношения свободы массовой информации и соблюдения принципов добросовестной конкуренции нашли отражение в Федеральном законе от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (в ред. от 13.05.2008).
Как следует из Постановления КС РФ от 27.05.1993 N 11-П*(330), не могут рассматриваться в качестве органов цензуры наблюдательные советы при телевизионных и иных медийных компаниях, при условии, что закон не наделяет их правом вмешиваться в деятельность СМИ, требовать от редакций предварительного согласования сообщений и материалов, налагать запрет на их распространение. Более того, такие советы являются обязательным элементом системы общественного вещания. К цензуре, как правило, не относится самоцензура и вмешательство в деятельность СМИ со стороны их собственников или владельцев.
№5
Закон о СМИ
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
|
|
|
