 |
Дореволюционный сыскная полиция конвойная стража
|
|
|
|
Организация работы МВД в новых условиях
В конце XIX - начале ХХ вв. в развитии местных полицейских органов происходили определенные структурно-организационные и штатные изменения.
Положение дел в дореволюционной полиции чаще всего оценивалось критически. Проведенные МВД в 1847 году проверки городской полиции в 27 губернских городах показали, что лишь в трех из них (Вологда, Владимир и Пермь) она была в надлежащем порядке. В остальных городах состояние полиции было признано неудовлетворительным. Как свидетельствовал отчет МВД за 1845 год, даже Санкт-Петербургская управа благочиния (полицейское учреждение) работала крайне плохо, о чем свидетельствовали ежедневные жалобы населения.
Реформа 1880 года превратила МВД в главенствующее звено госаппарата, в роли которого оно пребывало практически до падения самодержавия. Министр внутренних дел превратился в ключевую правительственную фигуру с уникальной компетенцией (помимо управления большей частью экономики первенство министра подтверждалось сосредоточием в его руках значительной власти). Лидерство министра нашло юридическое закрепление в сложившейся позже практике наделения его по совместительству полномочиями Председателя Совета Министров.
Принятое после убийства Александра II Положение “О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия” позволяло ему в случае необходимости объявлять территории Империи состоящими в положении “усиленной охраны” (до 1 года), а с согласия комитета министров - в положении “чрезвычайной охраны” (до 6 месяцев).
Положение расширяло и полномочия полицейских органов. Местные начальники полиции, а также начальники жандармских управлений и их помощники могли производить предварительное задержание подозрительных лиц на срок до 14 дней, производить в любое время обыски во всех без исключения помещениях, накладывать аресты на всякого рода имущество.
|
|
|
Вследствие огромной нагрузки министра по руководству подчиненными учреждениями функции управления полицией безопасности исполнял его заместитель - “товарищ министра, заведующий полицией и командир отдельного корпуса жандармов”. Он осуществлял непосредственное руководство Департаментом полиции.
Включавший Директора, Вице-Директоров, чиновников для особых поручений, секретаря, делопроизводителей, старших и младших их помощников, казначея с помощником, начальника архива, Департамент, в соответствии со Сводом Законов Российской Империи, решал задачи борьбы с преступностью и поддержания правопорядка, обеспечения приграничных сообщений, демаркации государственной границы, заботы о сиротах, надзора за правилами торговли, регистрации организаций и обществ, контроля за соблюдением паспортного режима, законодательства о евреях и т.п.
Организационно Департамент Полиции состоял из семи делопроизводств, двух отделов и агентурной части.
Распорядительное делопроизводство вело кадровую работу. Законодательное - ведало строительством полицейских органов по всей территории страны, предупреждением антиобщественного поведения обывателей (пьянства, нищенства, “разврата”).
Третье - занималось негласным сбором информации о гражданах, желающих поступить на государственную службу, а также о ведущих активную общественную деятельность. Кроме того, на него возлагался контроль за розыском преступников.
Четвертое - контролировало проведение дознаний по делам о государственных преступлениях.
Пятое - наблюдало за исполнением решений, принятых в отношении государственных преступников.
|
|
|
Шестое - наблюдало за производством и хранением взрывчатых веществ, контролировало соблюдение законов о винной монополии и евреях, регулировало отношения между предпринимателями и рабочими.
Седьмое делопроизводство руководило деятельностью сыскных отделений.
Особый отдел (организован в 1898 году) обобщал результаты перлюстрации писем, а также вел агентурную работу за пределами Империи. С образованием в России политических партий его подразделяют на два самостоятельных подразделения: первый отдел (сбор сведений о деятельности партий) и второй отдел (сбор сведений, касающихся общественных организаций).
Местные полицейские органы во второй половине XIX века также реформируются. В декабре 1862 года уездная и городская полиция объединяются в одну структуру - уездное полицейское управление (“Временные правила об устройстве полиции”). Глава полиции - уездный исправник - теперь назначался министром, а не избирался, как ранее.
Уезды подразделялись на станы, возглавляемые становыми приставами. Города контролировались городскими и участковыми приставами, а также полицейскими надзирателями. Институт сотских и десятских преобразования не затронули. Однако объединение не коснулось столиц и крупных городов, в которых городская полиция сохранялась.
Полицейские учреждения облагались двойным контролем: “по вертикали” - со стороны Департамента полиции и “по горизонтали” - со стороны губернатора и губернского правления, поскольку уездный исправник рассматривался как официальный представитель губернской власти (отсюда помимо борьбы с преступностью на него возлагалось выполнение множества административных функций).
Непосредственная ответственность за состояние общественной безопасности возлагалась на станового пристава. Он проводил дознание по уголовным преступлениям, собирал сведения о проживающих на подконтрольной территории, обеспечивал безопасное прохождение по стану войск, арестантов и пр.
В 1878 году приставы получили помощников в лице урядников. На этих полицейских чиновников и легла основная тяжесть производства дознаний по уголовным делам и многие, многие другие обязанности: наблюдение за поведением обывателей во время церковных служб, пресечение антиправительственных действий и слухов, контроль за ношением оружия, исполнением правил питейной торговли (продажа спиртного с 7 утра и до 22 (в селах) - 23 часов вечера (в городах) в будние дни, в праздничные и воскресные - по окончании литургии; в местах реализации спиртного не допускались музыка, азартные игры (даже шашки); интересно, что категорически запрещалась продажа спиртного в долг, а также до окончания волостных и сельских сходов) и пр. В распоряжении урядников находились сотские и десятские.
|
|
|
Законченное урядниками дознание начальник уездной полиции передавал судебному следователю с сообщением об этом прокурору. Основной формой работы урядников являлось патрулирование (объезд) обслуживаемой территории, с уделением особого внимания наиболее посещаемым (базары, площади и пр.) и “глухим” местам. Не менее сложной задачей являлся негласный надзор за “официальными” и ”неофициальными” (ведущими подозрительный образ жизни, еще не пресеченный компетентными органами) подопечными. Проживающие на территории вверенного им участка урядники отлучались с него только с разрешения непосредственного начальника.
Учитывая постоянно возрастающий объем работы, выполняемой данным институтом, в уездную полицию вводится дополнительная категория нижних чинов - стражники. Организационно объединенные со своим непосредственным начальством - урядниками, они составляли полицейскую стражу (1903 г.). Должность урядника вводилась в каждой волости, а общее количество стражников определялось из расчета не более одного на 2,5 тысячи жителей.
Стражники отбирались из русских подданных, старше 25 лет, “здорового телосложения”, грамотных и имеющих “общее достаточное развитие”. Преимущества при назначении предоставлялись отставным или запасным нижним воинским чинам. На вооружении у стражи находились револьверы и холодное оружие (урядники) и шашки (стражники; хотя они имели право ношения огнестрельного оружия, но приобретенного за свой счет). Общее руководство стражей осуществлялось по цепочке: становой пристав - уездный исправник - губернатор - Директор Департамента полиции - министр.
|
|
|
Городская полиция (сохраняющаяся в соответствии с “Временными правилами” 1862г.) практически не менялась ни организационно, ни функционально. Высшим полицейским чиновником города был градоначальник, являвшийся одновременно и главным администратором.
В столичных городах действовал обер-полицмейстер, руководивший частными приставами (город делился на участки). Низовой полицейской структурой являлся околоток, возглавляемый надзирателями, которым приходилось исполнять широкий спектр обязанностей: непосредственное представление органов власти и полиции перед обывателями, надзор за соблюдением общественного порядка и пресечение нарушений, проведение дознаний по уголовным делам с принятием самостоятельного решения о его производстве. Но их розыскной инструментарий ограничивался негласным сбором информации. Выемки, осмотры, обыски и т.п. производились только с санкции участкового пристава. Околоточные самостоятельно производили задержание преступников, пойманных с поличным, обывателей, не имеющих удостоверяющих личность документов, постоянного места жительства, а также нарушителей общественного порядка и лиц, виновность которых подтверждалась потерпевшим или свидетелями, а также совершающих побег из-под стражи или покушающихся на него.
В каждый околоток назначалось два надзирателя: один для руководства наружной службой, другой - для проведения негласного надзора за жителями, предупреждения и пресечения преступлений. Наружная полиция опиралась на городовых и подчастков, выставляемых соответствующим околоточным надзирателем на постоянные и подвижные посты с целью несения сменного дежурства. От них требовалось обеспечивать чистоту и порядок на улицах, соблюдение санитарных и торговых норм (отсюда берет начало “тесное” сотрудничество трактирщиков, дворников и т.п. с силами охраны порядка), обеспечивать порядок и сохранность имущества граждан во время пожаров и стихийных бедствий, оказывать помощь в тушении огня, первыми прибывать на место происшествия, восстанавливая порядок, задерживая виновных, оказывая защиту и помощь нуждающимся; надзирать за освещением лестниц и территорий, “благоприятных” для совершения противоправных деяний, пресекать нарушения.
Так называемым околоточным “внутреннего надзора” вменялось в обязанность знать обывателей, проживающих на подведомственной территории, их качества и “особенности”, контролировать их отъезды, переезды и другие перемещения, постоянно собирать (негласно) сведения об образе жизни и поведении лиц, состоящих под надзором полиции. С этой целью им настойчиво рекомендовалось знать в своем околотке всех хозяев, управляющих имуществом, дворников, швейцаров, содержателей гостиниц, меблированных квартир и постоялых дворов, их поверенных и конторщиков, старост, извозчиков и содержателей рабочих артелей.
|
|
|
Материалы дознаний, оконченных полицией, передавались судебному ведомству (окружным судам или мировым судьям). Состоявшие при нем судебные следователи получали их для дальнейшего следственного производства (“Учреждение судебных установлений” 1864 г.). По его окончании следователь, сделав о том сообщение обвиняемому и другим участвующим в процессе официальным сторонам, передавал производство прокурору, обладавшему исключительным правом привлечения к суду на основе составляемого им заключения - обвинительного акта.
“Устав уголовного судопроизводства” (1864 г.) запрещал полиции самостоятельное производство обысков и выемок. Основная нагрузка подобного рода ложилась на судебного следователя, до прибытия которого принимались меры сохранения в неприкосновенности места происшествия. Только в случаях поимки с поличным, а также реальной перспективы утраты оставленных следов, полиция уполномочивалась на проведение всех неотложных следственных действий: осмотров, освидетельствований, обысков, выемок, допросов (исключительно лиц, находящихся в тяжелом состоянии, близком к физической смерти).
Необходимость создания специальных органов, занимающихся исключительно уголовным розыском, была осознана в России к началу XX века. В июле 1908 года принимается закон об организации сыскной части, в соответствии с которым в городских и уездных полицейских управлениях создаются сыскные отделения. В их задачу входило производство дознаний по уголовным делам с поддержанием необходимыми оперативно-розыскными мероприятиями.
В начале XX века российский уголовный розыск признавался одним из лучших в мире, поскольку использовал в своей практике новейшие методики. Например, систему регистрации, основанную на систематизации информации о лицах по 30 специальным категориям. Активно использовались альбомы фотографий нарушителей (первый российский кабинет фотографии был организован еще в 1889 году). В то время, когда на западе методы фотографии и дактилоскопии только осваивались спецслужбами, российская полиция уже имела в своем распоряжении более 2 млн. фотографий и 3 млн. дактилокарт. Более того, система централизованного циркулярного розыска преступников, внедренная в уголовном сыске Российской империи к 1 января 1915 года, была заимствована сначала Скотланд-Ярдом, а затем получила всеобщее признание.
В борьбе с рецидивной преступностью использовались отряды агентов, специализирующихся на различных направлениях розыска. Среди них были и крайне “узкие” специалисты: “лошадники”, “кошатники”, “собачники” и т.д.
Однако к 1917 году по объективным причинам эффективность работы уголовного розыска заметно снизилась. Тем не менее, это не помешало Советской власти использовать дореволюционные наработки в розыскных аппаратах рабоче-крестьянской милиции.
Для желающих попасть в сыскные и охранные отделения устанавливались строжайшие критерии отбора: отсутствие судимости и компрометирующих материалов в компетентных органах. Работа сыскных отделений по производству дознаний осуществлялась под контролем и руководством прокурора местного окружного суда. Более того, он регулярно получал информацию начальников отделений о проведении негласных оперативных мероприятий предупредительного или профилактического характера. Сыскным чинам (полицейские надзиратели и городовые) запрещался сбор сведений частного характера (не имеющих отношения к расследуемым делам) в отношении семейного положения, коммерческой деятельности, кредитоспособности обывателей, особенно по просьбе третьих лиц. На вооружении чинов сыскных отделений находилось огнестрельное оружие - револьверы и специальные средства - “предупредительные связки” (облегченные наручники).
Политической полицией в России, с правом принятия руководящих решений, обязательных для сыскных и охранных отделений, и бременем ответственности за их законность и соответствие нормам морали и нравственности, являлся Отдельный Корпус Жандармов. На деле же выполняемые им функции были столь многообразны, что имеет смысл познакомиться с этим учреждением подробнее.
Функционально ОКЖ относился к Полиции безопасности и являлся неотъемлемой частью МВД. Но он был полностью независим от губернской администрации (губернатор - один из полицейских руководителей). Особый статус жандармов устанавливался Положением о корпусе от 9 сентября 1867 года.
Организационно ОКЖ включал в себя Главное управление, Управления округов (Варшавского, Кавказского, Сибирского), жандармское управление Московской губернии, губернские жандармские управления I категории (всего 10), губернские жандармские управления II категории (45), уездные жандармские управления Северо-Западного края (50), наблюдательный состав корпуса, жандармские кавалерийские дивизионы (в Санкт-Петербурге и Москве), городские конные команды (в Вильно, Гельсингфорсе, Иркутске, Казани, Киеве, Кронштадте, Нижнем Новгороде, Одессе, Омске, Риге, Саратове, Харькове, Царском Селе), жандармские управления железных дорог. Руководил этой сложной и разветвленной сетью подразделений Шеф Корпуса Жандармов.
Помимо преследования политических преступников ОКЖ собирал информацию о внутриполитическом положении Империи и общественных настроениях. Дважды в год готовился доклад, в котором отражались ситуация в войсках, состояние учебных заведений, поведение чиновников и духовенства, состояние торговли, работа земских учреждений, эффективность работы полиции, оценка деятельности губернской администрации. Обзоры жандармов были объективны и содержали ценные сведения. Первичная информация поставлялась наблюдательным составом корпуса (унтер-офицерами), объединяющим равномерно рассредоточенные по территории Российского государства наблюдательные пункты.
Несмотря на то, что полиция в дни революции в целом сохраняла нейтралитет, полицейские учреждения страны подверглись уничтожению, а служащие, особенно городовые и околоточные, настоящей “охоте”. Безусловно, Временное правительство не могло доверить безопасность государства царским “учреждениям” и они упраздняются (Департамент полиции - 11 марта; отдельный корпус жандармов - 6 апреля 1917 г.).
Но реально российское буржуазное государство не смогло обойтись без “органов” и недели. Уже 11 марта 1917 года Постановлением Временного правительства учреждается милиция. Деятельность ее регламентировалась “Временным положением”. Так же, как и раньше, милиция подразделяется на уездную и городскую. В остальном же производятся серьезные изменения. Становится выборной городской или уездной управой должность руководителя милиции. Вводятся новые штаты: начальник милиции, его помощники, участковые начальники милиции, их помощники, старшие милиционеры, милиционеры. Начальник милиции, кроме того, располагает секретарем, канцелярией, архивом и рассыльными, а также помещением для арестуемых. “Временное положение” фактически передает все полномочия охраны правопорядка местным органам власти: управы определяли необходимое им количество штатных милицейских единиц, их номенклатуру, а также уровень окладов денежного содержания сотрудников. Роль МВД, декларируемая в объеме общего руководства, издания нормативных актов, производства ревизий, на деле была номинальной. Столичному руководству отводились функции консультанта и, в лучшем случае, координатора деятельности подчиненных подразделений.
В октябре 1917 года в стране происходит очередная передача власти из рук в руки: второй Всероссийский съезд Советов заявляет о ликвидации Временного правительства и создании нового - Совета Народных Комиссаров, его аппарата в центре и на местах. Данное решение предполагало немедленное упразднение Министерства внутренних дел и Главного управления по делам милиции со всеми подчиненными ему структурными подразделениями. Однако окончательное упразднение центрального аппарата “старой” (просуществовавшей менее одного года) милиции произошло лишь 2 декабря 1917 года, поэтому формально до этого времени в России одновременно существовали два ведомства внутренних дел: Временного правительства и Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Функции последнего выполнял народный комиссариат внутренних дел - один из 13 наркоматов первого правительства РСФСР.
При его строительстве активно использовался опыт работы дореволюционного Министерства внутренних дел, предполагавший наделение данного ведомства широким кругом полномочий по управлению внутригосударственной жизнью.
В результате НКВД при Совнаркоме РСФСР сложился как орган, наделенный обширной компетенцией. Его структура предусматривала наличие в качестве базовых подразделений следующих отделов: местного управления и местного хозяйства; финансового, иностранного, беженцев, ветеринарного, управления медицинской частью; а также бюро печати и контрольно-ревизионной комиссии.
Но важнейшей функцией НКВД являлась охрана общественного порядка и борьба с преступностью. Первоначально охрана общественного порядка была поручена рабочей милиции, которая хоть и образовывалась первое время Советами, но, тем не менее, не являлась государственным органом до момента принятия постановления НКВД “О рабочей милиции” от 28 октября (10 ноября) 1917 года (именно поэтому сотрудники органов внутренних дел ежегодно отмечают свой профессиональный праздник - День милиции 10 ноября).
|
|
|
