Государственная собственность как основа возникновения унитарного предприятия.

 

В последние годы отношение к государственной собственности резко изменилось. Начало формирования в стране рыночной экономики повлекло за собой снижение роли госсобственности, некогда имеющей безоговорочное признание приоритетности и универсальности.Государственное имущество стали признавать «ничейным» и бесполезным, началась его распродажа. Но объективные тенденции неумолимы и сейчас приходит отрезвление. Вновь усиливается влияние государства на экономику, на формирование её реального сектора. Использование государственной собственности в национальных интересах и эффективное управление ею позволят укрепить нашу экономику.[16]

Конституционное призна­ние равенства государствен­ной собственности и иных форм собственности (ст. 8) сочетается с совместным ре­шением федерацией и её субъектами вопросов разгра­ничения государственной соб­ственности (ст. 72). А пункт “д.” статьи 71 Конститу­ции Российской Федерации относит к ведению федерации феде­ральную государственную собственность и управление ею.

Вопросы реализации права государственной собственнос­ти определены в статьях 113,124-125,214 ГК РФ. В них названы объекты государственной собственности, в число ко­торых входят и государственная казна Российской Федера­ции и её субъектов; особенности государства как собствен­ника, осуществляющего свои правомочия через уполномочен­ные государственные органы; специфика унитарных предпри­ятий, не наделённых правом собственника на имущество, не распоряжающихся им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и др. [17]

Указанные основополагающие нормы были конкретизированы в целом ряде федеральных законов «О естественных монополиях», «О федеральном железнодорож­ном транспорте», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципаль­ного имущества Российской Феде­рации», «О государственной реги­страции прав на недвижимое иму­щество и сделок с ним», «О мерах по защите экономических интере­сов при осуществлении внешней торговли товарами», в Воздушном кодексе и др.

Одновременно появлялись много­численные указы Президента Рос­сийской Федерации по проблеме госсобственности, которые решали вопросы акционирования, порядка участия представителей государства в правлениях акционерных обществ, организации управления. К тому же и в субъектах федерации в консти­туциях и уставах по-разному опре­деляются объекты госсобственности и режимы её использования. [18]

Противоречивость и пробелы в регулировании режима госсобствен­ности снижают её потенциал. А ведь имение, единый собственник в лице. государства должен обеспечивать эффективность управления ею в масштабе страны. В заявлении «Об основных направлениях соци­ально-экономического развития Рос­сийской Федерации» от 2 сентября 1998 года содержатся предложения о принятии федеральных законов «О государственной собственности в экономике», «О казенных (уни­тарных) предприятиях», «О госу­дарственных компаниях (госхолдингах)», «Об управлении государ­ственными долями акционерных предприятий». Правительство уже подготовило проект федерального закона о государственных и муни­ципальных землях. Тогда появятся рациональные режимы использова­ния госсобственности.[19]

Наиболее актуальным сегодня является вопрос о круге объек­тов госсобственности и её со­держании.

Это объясняется двумя причина­ми. Во-первых, «лавиной приватизации», которая «размыла» госу­дарственный сектор. И далеко не всегда собственность эффективно используется. Например, в акте проверки Счетной палаты РАО «ЕЭС России» отмечается, что при­ватизация государственных функ­ций управления электроэнергети­ческим комплексом не оправдала себя. Ослаблена экономическая не­зависимость страны. Нужны такие меры, как обеспечение устойчивос­ти госсобственности, укрепление её связей с мелким и средним бизне­сом и т. п.

Во-вторых, требуется упорядо­чить разграничение объектов госу­дарственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Началось всё в декабре 1991 года с известного постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разгра­ничении государственной собствен­ности Российской Федерации...». Положение об определении необъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Рос­сийской Федерации 18 марта 1992 года, выполнило свою позитив­ную роль. В Гражданском кодексе содержится ряд статей о продаже предприятий (ст. 559-566). По до­говору продажи продавец обязует­ся передать в собственность поку­пателя предприятие в целом как имущественный комплекс. Договор подлежит государственной регистра­ции, а порядок её определён соот­ветствующим законом.[20]

На практике же довольно часто федеральное правительство прини­мает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений органам субъектов фе­дерации. Но здесь не меняется соб­ственник - государство, и поэтому изменение отношений собственнос­ти происходит с помощью админис­тративно-правового акта. В случа­ях же передачи объектов госсобственности муниципальным образо­ваниям согласно статье 295 ГК РФ предприятиям разрешается переда­вать их или продавать. Тут смена собственника очевидна.

Заметим, что круг объектов фе­деральной госсобственности опреде­лён Конституцией Российской Фе­дерации, а объектов госсобственно­сти регионов - в их конституциях и уставах, правда, иногда чрезмер­но широко. И все же подвижность объектов возможна, что наблюдает­ся в ходе приватизации. Нельзя ис­ключать и обратный процесс, поэто­му оправдана подготовка федераль­ного закона о национализации.[21]

В субъектах федерации по-разно­му определяется состав и перечень объектов государственной собствен­ности - в соответствующих зако­нах, постановлениях или конкрет­ных решениях. Например, в Санкт-Петербурге 28 июня 1995 года За­конодательным Собранием было принято постановление «О разгра­ничении государственной собствен­ности в Санкт-Петербурге», а спус­тя два года, 1 октября 1997 года, утвержден предложенный Комите­том по управлению городским иму­ществом перечень объектов феде­ральной собственности, передавае­мых в государственную собствен­ность города

Требуется эффективное использование государственной собственности.

Так, в постановлении Правитель­ства Российской Федерации от 30 июня 1998 года «О мерах но обеспечению поступления в феде­ральный бюджет доходов от исполь­зовании федерального имуществе» установлено: заключение Договоров аренды объектов недвижимого иму­щества, находящегося в федераль­ной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной осно­ве. Определен порядок внесения арендных платежей. Финансирова­ние расходов, связанных с деятель­ностью по управлению находящи­мися в федеральной собственности акциями, осуществляется Минфи­ном России по фактическим затра­там на эти цели в размере не более 10% поступивших в федеральный бюджет дивидендов по этим акци­ям. Федеральным органам поруче­но строже выявлять факты право­нарушений со стороны Лиц, выпол­няющих управленческие функции в коммерческих или иных органи­зациях.

Многое делается и в регионах, хотя и не без трудностей.

Например, в Законе «О государ­ственной собственности Калининг­радской области», принятом Кали­нинградской областной Думой 18 мая 1995 года, определены пол­номочия областной Думы (ст. 8), администрации (ст. 9), Комитета но управлению имуществом области (ст. 11), Фонда имущества области (ст. 12).

Более полно и детально эти воп­росы регулируются в Законе Воро­нежской области от 20 февраля 1997 года «Об управлении государ­ственной собственностью Воронеж­ской области». Там есть статьи о казне области, о создании и управлении государственными унитарны­ми предприятиями области, об уп­равлении долями хозяйственных 'товариществ и обществ, находящих­ся в областной собственности, об управлении переданными в ведение области объектами федеральной или муниципальной собственности.

Интересный опыт организации комплексного управления госсоб­ственностью накоплен в Нижегород­ской области. В изданном образование федераль­ных органов по регулированию ес­тественных монополий. Эти органы ведут реестр субъектов естественных монополий, применяют такие мето­ды, как ценовое регулирование, оп­ределение круга потребителей, под­лежащих обязательному обслужива­нию, и минимального уровня их обеспечения, контроль за соблюде­нием нормативных требований. На практике же допускается либо чрезмерная концентрация этих фун­кций в той или иной сфере, либо их распыление.

Нужна и более строгая коорди­нация работы. Сейчас курсы разви­тия аналити­ческом труде «Организационно-пра­вовые основы управления собствен­ностью в Нижегородской области: региональный опыт» дано обосно­вание способам управления недви­жимостью, государственными пред­приятиями и учреждениями, доля­ми и пакетами акций, находящимися в собственности субъекта Россий­ской Федерации, имущественными комплексами. Сделан акцент на мо­делях стимулирования региональ­ной промышленности, целенаправ­ленного регулирования рынка не­движимости и фондового рынка, ин­вестиций. Расчеты и обоснования, локальные акты, рекомендации -вот что подкупает у нижегородцев. Было бы неверным при разгра­ничении функций госорганов «рас­щеплять» управление госсобствен­ностью в целом. Взаимодействие ор­ганов разных уровней весьма же­лательно. И не случайно в поста­новлении Совета Федерации при­знано целесообразным участие го­сударственных органов субъектов Федерации в подготовке и принятии решений о реформировании и реструктуризации предприятий с федеральной долей собственности, об их приватизации, о передаче в залог или аренду акций или иму­щества этих предприятий. Оно по­лезно и в процессе принятия мер но повышению ответственности юридических и физических лиц за неэффективное управление госу­дарственными предприятиями.

Кроме того, следует улучшить управление внутри государственных предприятий и организаций. Сейчас оно явно ниже по уровню корпоративного управления. Между тем, требуется специальная подготовка управляющих, введение правил решений, информационной деятельности и т. п.[22]

Государственная собственность в производственной сфере используется преимущественно как капитал предприятий различных типов. Использо­вала ее имеет ряд принципиальных отличий по сравнению с частной и коллективной собственностью. Так, в качестве учредителей государствен­ных предприятий, как отмечалось, выступают не непосредственно собст­венники - народы РФ, субъекты в РФ и муниципальные образования, а соответствующие органы власти. Частный и коллективный собственники могут выполнять роль субъекта собственности, учредителя предприятия, субъекта хозяйствования - предпринимательской деятельности. Государст­венные и муниципальные органы власти выступают учредителями госу­дарственных и муниципальных предприятий, но субъектами предпринима­тельcкой деятельности с их правами и ответственностью быть не могут.

Во-первых, государственные и муниципальные органы при всем жела­нии не могут выполнять функции предпринимателя.

Во-вторых, нельзя доверять управление и принятие хозяйственных решении органам, которые не несут экономическую ответственность за по­следствия своих управленческих действий и за деятельность предприятий. Они - властные организации. Их работники, имея статус государственных служащих, несут должностную ответственность.

В-третьих, допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Государственные и муниципальные органы, будучи предпринимателя­ми - хозяйствующими субъектами, могут использовать в своих интересах не только предпринимательские функции, но и властные полномочия, что чревато не только злоупотреблениями, но и ущемлением интересов других негосударственных предприятий. Данные органы обязаны передать функ­ции предпринимателя физическому лицу, группе физических лиц, трудово­му коллективу, юридическому лицу и т.д. В связи с этим возникает вопрос, требующий юридического и экономического решения, а именно, как найти для каждого государственного и муниципального предприятия субъекта предпринимательской деятельности и закрепить его соответствующим правовым документом.[23]

Возможности для решения такой задачи на основе действующего зако­нодательства ограничены. Гражданский кодекс предусматривает передачу имущества государственного или муниципального унитарного предпри­ятия только самому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, все другие формы использова­ния имущества и типы государственных и муниципальных предприятий становятся незаконными. Это противоречит не только мировой, но и оте­чественной практике. Так. на 1 июля 1995 г. на аренде находилось 15655 государственных предприятий, в том числе на аренде с выкупом - 12566.[24]

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О доверительной собст­венности (трасте)" была введена в хозяйственную практику передача соб­ственником имущества и имущественных прав доверительному собствен­нику. Развитие рынка возродит лизинг и сдачу имущества предприятии, земли и природных ресурсов в аренду и концессию, что объективно необ­ходимо для эффективного использования государственной собственности.

Поэтому целесообразно создавать предприятия различных организа­ционно-правовых форм, существенно отличающихся по условиям исполь­зования государственной собственности. Из предприятий, основанных на производительном использовании последней, выделим следующие:

государственное унитарное предприятие, имущество которого находится в собственности Российской Федерации или субъекта РФ и передает­ся ему в оперативное управление (казенное предприятие);

государственное или муниципальное унитарное предприятие, имуще­ство которого является собственностью Российской Федерации, субъекта РФ пли муниципального образования и передается ему в хозяйственное ведение, физическому или юридическому лицу в доверительную собствен­ность (грает), частому предпринимателю - физическому или юридическо­му лицу, трудовому коллективу, группе физических лиц в аренду.[25]

Могут быть и другие типы предприятий и их объединений, например. смешанные с общественным и частным (в том числе иностранным) капиталом, концессионные, холдинги и т.д.                                   :

Государственные органы в интересах удовлетворения потребностей страны в производстве отдельных видов уникальной продукции вынужде­ны использовать государственную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие предприятия реально выполняют в основном государственные заказы на продукцию или услуги особой важности. Здесь экономической формой реализации государственной собственности является непосредственное удов­летворение общественной потребности в продукции (услугах).

На таком предприятии имущество используется и воспроизводится как государственная собственность (Российской Федерации, субъекта РФ). Соот­ветственно произведенная продукция и полученные доходы являются государственной собственностью. Отсюда вытекает, что государственные орга­ны несут субсидиарную экономическую ответственность за обязательства и деятельность казенного предприятия. Ущерб, нанесенный им своим партнерам, как и другие не покрытые доходами затраты, возмещаются из бюджетов соответствующих уровней, следовательно, из общественных средств (по существу, из средств налогоплательщиков). Таким образом, в форме государственного казенного предприятия государственная собствен­ность производительно функционирует на своей собственной основе.[26]

Необходимо в кратчайшие сроки принять Закон о государственном ка­зенном предприятии и предусмотреть в нем возможность его создания и функционирования не только на основе федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ. У последних могут возникнуть потребности в продукции (услугах) особой важности, удовлетворение которых возмож­но только путем формирования своих казенных предприятий.

Вместе с тем целесообразно выделить из действующих государствен­ных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хозяйст­вования, методы и органы управления и т.д. Это необходимо сделать без­отлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса бан­кротства нерентабельных и несостоятельных производств.

Имущество государственного унитарного предприятия (кроме казен­ного) может использоваться путем передачи в хозяйственное ведение, в грает или в аренду. Государственная собственность не отчуждается, но вместе с тем хозяйствующему субъекту передаются все имущественные права. Причем к праву хозяйственного ведения, доверительной собственности, аренды принимаются правила о праве собственности (владения, пользова­ния и распоряжения). Здесь производительно функционирующий общест­венный капитал распадается на капитал-собственность и капитал-функ­цию. Собственность на капитал сохраняется за РФ. муниципальными об­разованиями и вместе с тем все имущественные права владения, пользова­ния и распоряжения передаются хозяйствующему субъекту. Однако каждая из названных форм использования имущества государственных унитарных предприятий имеет свои особенности, которые обусловливают различия их взаимоотношений с представителями собственника - государственными органами, органами местного самоуправления, а также механизма их функционирования.[27]

Экономическое понятие и правовая норма хозяйственного ведения впервые были введены в 1990 г. в Законе о собственности в РСФСР. Но в нем не были решены до конца многие важные в юридическом и экономи­ческом отношении вопросы.

Гражданский кодекс также не внес ясность в содержание понятия "хозяйственное ведение", а отдельные его положения противоречивы. Пре­жде всего не ясно, меняется ли (и если меняется, то как) статус предприятия при передаче имущества в хозяйственное ведение, кто становится субъек­том предпринимательства с его правами и ответственностью. Предприятие с определенными ограничениями владеет, пользуется и распоряжается имуществом, переданным ему в хозяйственное ведение (ст. 294 ГК), отвеча­ет по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не не­сет ответственности по обязательствам собственника имущества (ст. 113.5). Вместе с тем собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия (ст. 113). Это означает полное обособление предприятия и его хозяйственной деятельности от государства.[28]

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем при­надлежащим ему имуществом (ст. 113.5), однако не вправе распоряжаться недвижимым имуществом (продавать, отдавать в залог, в аренду и т.д.) без согласия собственника (ст. 295.2). Противоречивость этих положений оче­видна. При этом ни обязательств государства перед предприятием, ни обя­зательств предприятия перед государством Гражданский кодекс не опреде­ляет. Собственник имеет право на получение части прибыли от использо­вания имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (ст. 295.1). Но не ясно: на каком основании, в какой форме, какую часть прибыли и что делать, если ее (прибыли) нет; собственник имеет право на часть прибыли, а обязано ли предприятие отдавать ее собственнику и, на­конец, может ли последний отказаться от своего права на нее. Это прин­ципиальные вопросы, а ответа на них нет.[29]

Не решен также актуальный вопрос о развитии предприятий. Поддер­жание конкурентоспособности государственных и муниципальных уни­тарных предприятий, особенно действующих, требует значительных капи­тальных вложений, которыми они не располагают. Передав им устаревшее имущество в хозяйственное ведение, государство и муниципальные органы не берут на себя никаких обязательств.

В то же время продукция и доходы от использования имущества посту­пают в хозяйственное ведение предприятия (ст. 299.2 ГК), а не в его собст­венность. Продукция, доходы и прибыль - результат производительности ("продуктивности") всех факторов производства, а не только использова­ния имущества. Поэтому такая законодательная норма не только спорна. но и ослабляет стимулы эффективности производства.[30]

Государственная собственность - сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство. Необходима четкая организация управления ею, когда бы разграничение функций разных органов способствовало согласованному решению общих задач. На федеральном уровне управление государственной собственностью осуществляется рядом государственных органов. Правительство согласно Конституции и Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1998 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» обязано управлять федеральной собственностью. Пока это делается не столько планомерно, сколько «выборочно», «по ситуациям». К тому же немало вопросов решается с помощью президентских указов, хотя в этом и нет необходимости. Главное же состоит в определении такого курса государственной политики, который позволит не только сохранять, но и приумножать государственную собственность. Качество управления в этом секторе экономики должно быть очень высоким. [31]

123	Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: