Государственное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения.

Право собственности предполагает несение собственником бре­мени содержания своего имущества. Сегодня это правило закрепле­но в ст. 210 ГК РФ. С давних пор люди изобретают способы, чтобы снизить тяжесть указанного бремени, либо же полностью избавиться от него. Ряд правовых институтов служат этой цели, устанавливая механизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющему им лицу. К таковым следует отнести и право оперативного управления, и право хозяйственного веде­ния[32].

 Таким образом, движущей силой, способствовавшей появлению исследуемых институтов, явилась начавшая приобретать попу­лярность в первой половине XX в. «доктрина права собственности с отделившимся управлением»[33]. В этой связи необходимо согласить­ся с А. В. Коноваловым в том, что «смысл закрепления собственни­ком определенного имущественного комплекса за субъектом огра­ниченного вещного права заключается в желании собственника пе­реложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта»[34]. При создании российскими цивили­стами конструкции оперативного управления, прямо или подспудно присутствуя, данная концепция явилась средством избавления госу­дарства, бывшего собственником основных имуществ в стране, от необходимости непосредственно, от своего имени осуществлять права собственника. Такое положение повлекло бы как серьезные правовые проблемы (невозможность гражданского оборота при на­личии одного субъекта права), так и чрезвычайное увеличение из­держек по управлению и другие неблагоприятные экономические последствия.

Именно изложенная выше доктрина стала отправной точкой рас­смотрения права оперативного управления, а позднее и права (полно­го) хозяйственного ведения одним из основных (если не единствен­ным) способов осуществления права государственной собственно­сти[35].

Считалось, что публичный собственник именно через данные институты должен организовывать управление вверенными ему наро­дом богатствами. Выступление в гражданском обороте государства как такового, как казны носило исключительный характер183. Рефор­мы рубежа 80-90-х годов дали возможность использовать эти право­вые институты для управления не только публичным имуществом, но и имуществом частных собственников, в том числе граждан. Стали появляться предприятия общественных организаций, индивидуаль­ные частные предприятия. Каждый получил возможность создать собственное учреждение. В тот же период в гражданском обороте на­равне с другими его участниками активно стала выступать казна пуб­личных образований, т. е. само государство как таковое. Таким обра­зом, следует признать, что с начала 90-х годов центр тяжести в сущ­ности как права (полного) хозяйственного ведения, так и права опера­тивного управления переместился с реализации (осуществления) прав собственности конкретного (а именно государственного), собствен­ника на в значительной степени универсальный механизм управления чужим имуществом, кому бы оно не принадлежало.

Отличительным признаком права хозяйственного ведения и права оперативного управления является то, что они могут возник­нуть на основании односторонних действий субъекта «вышестояще­го» вещного права (вещное право учредителя). Так, по общему правилу, субъект права оперативного управления или права хозяйст­венного ведения может быть создан и собственником имущества, и другим субъектом права хозяйственного ведения или оперативного управления. Последний в этом случае может быть назван обладате­лем вышестоящего, материнского вещного права, так как именно его волей предопределяется факт и условия существования созда­ваемого им унитарного предприятия или учреждения.

Для права хозяйственного ведения и права оперативного управ­ления как вещных прав обособления собственного имущества ука­занные односторонние действия — единственное основание их воз­никновения. Унитарное предприятие на праве хозяйственного веде­ния в соответствии с п. 1 ст. 114 ГК «создается по решению уполно­моченного на то государственного органа или органа местного са­моуправления». Казенные предприятия создаются «по решению Правительства РФ» (п. 1 ст. 115 ГК)229. В этом проявляется существен­ная и отличительная особенность права хозяйственного ведения и права оперативного управления как ограниченных вещных прав. Они не столько обременяют собственника имущества, сколько дают ему возможность через управление его имуществом достичь обще­ственно полезных целей. Свойство данных прав решать задачи, по­ставленные собственником, проявляется также в свободе собственника ликвидировать субъекта права хозяйственного ведения или права оперативного управления по своему усмотрению и тем восстановить первоначальный объем своих прав на принадлежащее ему имущество, вернуть имущество в казну.[36]

Обеспечение стабильного, долговременного исполнения уни­тарными предприятиями и учреждениями функций, возложенных собственником, достигается посредством следующего кардиналь­ного отличия права хозяйственного ведения и права оперативного управления от других вещных прав. Они предоставляют для своих субъектов, как право собственности для собственника, максималь­но возможный для данного субъекта объем правомочий на кон­кретный объект права. Возможность быть носителем указанных прав, как и права собственности, является в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ неотъемлемым элементом правосубъектности юриди­ческого лица. Следует признать, что фактически (с экономической точки зрения) хозяйственное ведение и оперативное управление — это собственность соответствующих лиц, так как данные институ­ты есть вещные права на собственное имущество организации.[37]

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления — особый вид ограниченных вещных прав. Они служат основой деятельности государственных и муниципальных унитар­ных предприятий и учреждений так же, как право собственности является основой деятельности других юридических лиц, а также всех физических лиц. Если собственник ограничен в своих правомо­чиях лишь законом, то субъекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления в своих правах на имущество огра­ничены еще в той или иной степени еще и самим собственником. Субъект права хозяйственного ведения ограничен: предметом и це­лями своей деятельности, определяемыми собственником в уставе (п. 1 ст. 295 ГК); согласием собственника на распоряжение недви­жимым и некоторым иным имуществом (п. 2 ст. 295 ГК). Субъект оперативного управления ограничен: предметом и целями своей деятельности; непосредственными и обязательными заданиями соб­ственника; назначением имущества, определяемым в первую оче­редь целями организации; еще более узким, по общему правилу, объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект права хозяйственного ведения (ст. 297, 298 ГК).[38]

Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.[39]

Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федера­ции или федеральными органами исполнительной власти в соотве­тствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.

Решение об учреждении государственного предприятия субъ­екта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти Субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправ­ления в соответствии с актами, определяющими компетенцию та­ких органов.[40]

Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

необходимости осуществления деятельности, предусмотрен­ной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федера­ции и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.[41]

Государственное или муниципальное предприятие распоря­жается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хо­зяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом, другими феде­ральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согла­сия собственника имущества государственного или муниципально­го предприятия.

Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предп­риятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.

Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предос­тавлением займов, поручительств, получением банковских гаран­тий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, со­вершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.[42]

Статьей 1 8 Закона об унитарных предприятиях установлены огра­ничения по распоряжению имуществом государственного или муници­пального предприятия.

В частности, определено, что без согласия собственника имущества государственное или муниципальное предприятие может распоряжаться только движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяй­ственного ведения. По-видимому, предполагается, что речь не идет о го­товой продукции, выполненных работах или оказанных услугах.

При этом распоряжение имуществом допускается только в преде­лах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сдел­ки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. То есть унитарное предприятие не имеет права реализовывать (или иным способом пере­давать) имущество, необходимое для осуществления основной деятель­ности в объемах и в сроки, установленные уставом предприятия (или производственной программой на соответствующий год, утвержденной собственником имущества). Таким образом, возникает необходимость определения минимального размера стоимости активов, сверх которой унитарное предприятие имеет право распоряжаться своим имуществом. По нашему мнению, эта проблема сравнительно просто решается мето­дами, использовавшимися в период плановой экономики - посредством расчета и утверждения норматива оборотных средств. В том случае, ес­ли суммарная стоимость активов, отражаемых в разделе II бухгалтерс­кого баланса, оказывается ниже утвержденного размера, любые опера­ции с движимым имуществом должны быть прекращены. При этом, по нашему мнению, правомерно исключение из общей суммы стоимости активов сумм налога на добавленную стоимость по приобретаемым (или строящимся) объектам основных средств или нематериальных акти­вов, а также сумм стоимости строительных материалов. Перечисленные активы, хотя и отражаются в составе оборотных, прямого отношения к текущей (основной, уставной) деятельности унитарного предприятия не имеют.

Распоряжаться недвижимым имуществом унитарное предприятие имеет право только с согласия собственника.

Кроме того, в соответствии со статьей 18 согласие собственника требуется на совершение сделок, связанных с:

предоставлением займов, поручительств;

получением банковских гарантий, с иными обременениями;

уступкой требований;

переводом долга.

Также унитарное предприятие не имеет права без согласия собственника заключать договоры простого товарищества.

Перечисленные виды сделок, в принципе, могут осуществляться с целью вывода части активов унитарного предприятия в аффилированные структуры, неподконтрольные собственнику имущества. Поэтому введен­ное ограничение представляется правомерным и целесообразным.

В последнем абзаце пункта 4 статьи 18 Закона об унитарных предприятиях говорится о том, что перечень сделок, совершение кото­рых без согласия собственника имущества прямо запрещено законода­тельством, может быть расширен посредством включения дополнитель­ных условий в устав государственного или муниципального предприя­тия. Закон об унитарных предприятиях никак не ограничивает виды этих сделок и их размер. Не установлены и какие-либо обстоятельства, при наступлении которых в устав унитарного предприятия могут быть включены дополнительные условия. На практи­ке это, по-видимому, будет означать, что контроль за осуществлением сделок с имуществом будет ужесточен в отношении тех унитарных предприятий, деятельность которых является недостаточно эффектив­ной. Причем, условия будут жестче там, где руководство предприятия проявляет некомпетентность или создает условия для того, чтобы у собственника имущества создалось мнение о личной заинтересован­ности руководства предприятия в ухудшении финансовых показателей его деятельности.[43]

Из сказанного можно сделать несколько выводов.

Унитарные предприятия, а также учреждения в силу ст. 299 ГК РФ могут устанавливать и прекращать соответствующие их ор­ганизационно-правовой форме права обособления собственного имущества теми же способами, что и субъекты права собственности (в той мере, в которой это не противоречит специальным правилам законодательства о субъектах прав хозяйственного ведения и опера­тивного управления). В связи с этим должна быть обеспечена зако­нодательная возможность для учреждений и унитарных предпри­ятий выступать в качестве покупателей государственного и муници­пального имущества в процессе приватизации.

Унитарные предприятия и учреждения, так же как и собст­венник, действуют по своему усмотрению и в своих интересах (п. 2 ст. 1, ст. 9, ст. 209 ГК), но, в отличие от собственника, ограничены не только законом, правами и интересами других лиц, но и волей самого собственника в пределах, указанных в законе.

2.2. Федеральное казенное предприятие.

Объективная необходимость и экономические функции казенных предприятий. Государственный сектор - важный элемент смешанной эконо­мики и условие успешного развития современного общества. Мировой и доре­волюционный отечественный опыт показывают, что масштабы и структура огосударствления зависят от состояния народного хозяйства, конкретных исто­рических задач и многих других факторов. Такие изменения происходят в оп­ределенных пределах. Сжатие или расширение государственного сектора без учета этих объективных границ чреваты негативными последствиями для со­циально-экономического развития и безопасности страны.

Существуют общественные потребности в продукции и услугах, произ­водство которых по тем или иным причинам не может быть обеспечено ча­стным сектором или передоверено ему. Это и определяет как необходимость государственных и муниципальных (обобществленных, публичных) пред­приятий, так и их количество, сферу функционирования и объем производ­ства Следовательно, политика приватизации должна базироваться на уточненных и предусмотренных в 'законе или иных правовых актах перечне и сферах действия государственных и муниципальных предприятий, что важно для стабилизации народного хозяйства.

Хотя государственный сектор - понятие очень широкое и емкое, основу его составляют государственные предприятия. Опирающийся на федераль­ную собственность и собственность субъектов РФ. вместе с хозяйством ор­ганов местного самоуправления, основанным на муниципальной собствен­ности, он образует общественный сектор экономики. Соответственно госу­дарственные и муниципальные предприятия являются общественными (публичными) унитарными предприятиями.

На общественный сектор экономики может быть возложен ряд функций воспроизводства

обеспечение деятельности предприятий и отраслей народного хозяйст­ва, которые будучи убыточными или малорентабельными, традиционно не представляют интереса для частного капитала, но развитие которых опре­деляет общие условия воспроизводства. Это относится прежде всего к отраслям экономической и социальной инфраструктуры (электроэнергетика, транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство и др.);

оздоровление отраслей, переживающих кризисы (черная металлургия, судостроение, угольная промышленность и др.):

помощь жизненно важным сферам экономики в целях достижения нуж­ного уровня жизнеспособности, ускорения НТП и укрепления на этой осно­ве позиций страны в мировом хозяйстве (наука и капиталоемкие отрасли),

охрана окружающей среды путем внедрения безотходных технологий, строительства очистных сооружений в сферах производства, потенциально представляющих опасность в экологическом отношении.

Осуществление этих функций с позиций обеспечения общественных (обще­государственных и местных) интересов является основным мотивом формиро­вания и работы государственных и муниципальных унитарных предприятий, хотя не исключается и их коммерческая деятельность. Частное предпринимательство изначально подчинено задаче получения прибыли и по своей природе не может быть непосредственно ориентировано на общественные интересы. Общественная потребность частного предпринимателя интересует лишь по­стольку, поскольку' ее удовлетворение приносит прибыль.

Действующее законодательство предусматривает два типа унитарных предприятий: основанное на праве хозяйственного ведения имуществом и на праве оперативного управления им. Последний тип принято называть казенным предприятием. Чтобы удовлетворить нужды в отдельных видах уникальной продукции, государство вынуждено использовать общественную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие производства выполняют в основном го­сударственные заказы на изделия или услуги особой важности. Здесь экономи­ческой функцией унитарного казенного предприятия является непосредствен­ное удовлетворение общественной потребности в продукции (услугах) особого назначения.

Создание казенных предприятий необходимо не только потому, что су­ществуют социально значимые сферы экономики, которые или не пред­ставляют интереса для частного капитала, или участие его нежелательно с точки зрения государственных интересов. Отсутствие эффективной систе­мы государственного регулирования социально-экономического развития, сложные условия современного воспроизводства дают основание предпо­ложить, что такие предприятия смогут содействовать и структурной пере­стройке, развитию "точек роста".[44]

Критерии казенных предприятий. Критерии создания казенного за­вода, (фабрики, хозяйства) на базе ликвидируемого производства были оп­ределены Указом Президента РФ "О реформе государственных предпри­ятий" от 23 мая 1994 г. Указ предусматривает ликвидацию федерального предприятия и формирование на его основе казенного только в отношении промышленного или сельскохозяйственного производства: осуществляюще­го деятельность, допускаемую федеральными законами исключительно для государственных предприятий; преобладающим (более 50%)) потребителем продукции, работ и услуг которого является государство; приватизация ко­торого запрещена.

Причем основанием для решения о ликвидации государственного предприятия и создании казенного являются: нецелевое расходование федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил. Таким образом, любое из названных выше трех категорий промышленных или сельскохозяйственных предприятий может быть в порядке наказания ликвидировано при наличии хотя бы одного из трех перечисленных условий только на базе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казенных заводов.
Отсюда вытекает,. установленные критерии и условия.носят частный характер, а указ^; нечетко "определяет;"общий "порядок.создания казенных производств. Во-первых, могут быть сформированы новые казенные предприятия, а не только на базе ликвидированных. Во-вторых, могут и должны создавать­ся не только промышленные или сельскохозяйственные, но и казенные за­воды других отраслей народного хозяйства. В-третьих, государственное предприятие, отвечающее любому из установленных трех критериев, может быть преобразовано в казенное независимо от того, имеется в наличии ка­кое-либо из трех условий наказания или нет В-четвертых, могут и должны создаваться казенные предприятия не только федеральные, но и субъектов Федерации и муниципальные.

Вместе с тем критерии слишком общи, не увязаны с характером дея­тельности предприятия. Показатели убыточности, запрет на приватизацию, поставка государству преобладающей (более 50%) доли продукции сами по себе - не критерии. Например, едва ли могут быть казенными все предпри­ятия, потребителем более 50% продукции которых является государство. Если оно закупает у сельскохозяйственного предприятия свыше 50% выра­щенного зерна или у швейной фабрики более 50% пошитого военного об­мундирования, то вряд ли такие производства нужно переводить в казен­ные. Конечно, казенное предприятие может быть убыточным. Но оно будет отнесено к казенным не из-за убыточности, а потому, что по значимости нуждается в прямом государственном вмешательстве в его деятельность с целью бесперебойного функционирования. Значимое с точки зрения нацио­нальных интересов государственное предприятие может быть казенным не­зависимо от того, приносит оно прибыль или убыток.[45]

То же самое относится к критерию приватизации. Если законодательно определено, что оно не подлежит приватизации, то по всем объективным характеристикам деятельности такое предприятие должно относиться к ка­зенному. Только оно казенное не потому, что не подлежит приватизации, а не подлежит приватизации, потому что по своему значению должно быть казенным. Именно поэтому предприятия, приватизация которых запрещена теми или иными законодательными актами, могут быть отнесены к казен­ным. Так, в соответствии с Указом Президента страны от 13 апреля 1996 г. Правительство РФ постановлением от 12 июля 1996 г. утвердило перечень 480 предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация ко­торых запрещена. Бесспорно, предприятия, вошедшие в этот перечень, должны быть преобразованы в казенные. Именно в таких случаях запрет на приватизацию может быть принят как критерий казенного производства.

Однако Программой приватизации государственных и муниципальных предприятий определен обширный перечень объектов, приватизация кото­рых запрещена. Вряд ли все они могут быть преобразованы в казенные предприятия. Здесь неизбежно возникает проблема отбора. Нужны иные критерии. По нашему мнению, критерии должны быть основаны на оценке: государственного (общественного) значения предприятия, необходимости прямого вмешательства государства в управление им и контроля за его дея­тельностью. Крайне важно, чтобы эти критерии были максимально конкре­тизированы и привязаны к объективной характеристике общественной зна­чимости функционирования предприятия.[46]

Представляется бесспорным, что производства, осуществляющие дея­тельность, допустимую действующим законодательством исключительно для государственных предприятий, должны быть казенными. Это позволит не только устанавливать их профиль и специализацию, но и определять за­дачи, планы производства, строго контролировать их работу. В числе таких прежде всего вполне обоснованно окажутся предприятия военно-промышленного комплекса, так называемых силовых министерств и ве­домств и т. д.

Казенными могут быть гражданские предприятия и объекты, которые в целях безопасности должны находиться в ведении государства. К ним отно­сятся морские и речные порты, аэропорты, атомные и крупные гидроэлек­тростанции, метрополитены и др. Казенными должны быть также предпри­ятия, составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, на­дежное функционирование и безопасность которой гарантирует государст­во. Имеются в виду железные дороги, почтовая связь, водохозяйственные и мелиоративные системы, гидрометеорологические и санитарно-эпидемиологические службы и т. д. Они решают задачи особой обществен­ной важности, государственный контроль их объективно необходим.

Из сказанного выше вытекает, что казенными могут быть унитарные производства и службы: осуществляющие деятельность, допустимую зако­нодательством исключительно для государственных предприятий; состав­ляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, функциониро­вание и безопасность которой гарантирует государство; имеющие общественное значение и которые в целях их сохранности и безопасности должны находиться в ведении государства.

Эти критерии строго ограничивают количество казенных производств и служб, и с учетом значимости, а также отраслевых и региональных особен­ностей, могут быть конкретизированы для предприятий федеральных, субъ­ектов Федерации и муниципальных.

Экономический и правовой статус. Все государственные предприятия в дореволюционной России имели статус казенных. Государственные и му­ниципальные производства, основанные на праве оперативного управления имуществом, существовали и в социалистической экономической системе. Понятие казенное предприятие (завод, фабрика, хозяйство) впервые было введено Указом Президента РФ "О реформе государственных предпри­ятий". Как новая организационно-правовая форма оно закреплено в новом Гражданском кодексе.

Определен его правовой и экономический статус. Это - юридическое лицо, имеющее в оперативном управлении обособленное имущество, со всеми вытекающими правами и ответственностью. Хотя имущество обо­собляется, учредитель имеет право собственности на него. Вместе с тем ка­зенное предприятие - унитарное. Это означает, что его имущество неделимо и не распределяется по вкладам (долям, паям), в том числе между работни­ками.

Не до конца раскрыто экономическое содержание понятия права опера­тивного управления имуществом, а также права хозяйственного ведения. В отличие от унитарных предприятий, имущество которым передается в хо­зяйственное ведение, за казенными оно закрепляется в оперативное управ­ление. Эти две юридические формы не предполагают какие-либо сущест­венные различия в им\%1ественных отношениях данных типов унитарных предприятий и их учредителей. Во всяком случае из Гражданского кодекса такие различия не вытекают.

Установлено, что предприятия на хозяйственном ведении и казенные предприятия осуществляют права владения, пользования и распоряжения имуществом. Те и другие не могут отчуждать имущество (продавать, сда­вать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капи­тал хозяйственных обществ и товариществ) без согласия собственника. Раз­личия лишь в том, что казенное предприятие вправе отчуждать с согласия собственника любое закрепленное за ним имущество, а предприятие на хо­зяйственном ведении - лишь недвижимое. В данном случае разделение пе­реданного в хозяйственное ведение имущества на движимое и недвижимое противоречит ст.132 Гражданского кодекса, согласно которой предприятие в целом как имущественный комплекс является недвижимостью.

Казенные предприятия признаны коммерческими структурами, но не все из них ставят, главной' целью своей деятельности извлечение прибыли. То же самое относится и к большинству неказенных.унитарных предприятий (имущество которым перёдано в хозяйственное ведение), являющихся бесспорно коммерческими. Среди тех и других типов унитарных предпри­ятий есть нерентабельный. Но это не означает, что они перестают быть коммерческими. Во-первых, убыточность может быть временной. Во-вторых, если даже коммерческая организация не преследует в качестве ос­новной цели извлечение прибыли, то экономию ресурсов, снижение затрат ставит одной из важнейших задач своей деятельности. Для государствен­ных предприятий прибыль и снижение затрат по экономическому содержа­нию - равнозначные показатели. В-третьих, получение прибыли - не един­ственный признак коммерциализации. Казенное предприятие функциони­рует в рыночной среде, вступает в экономические отношения с другими субъектами хозяйствования, участвует в конкуренции... Это и есть коммер­ческая деятельность, конечным экономическим результатом которой может быть не только прибыль.

Гражданский кодекс предусматривает формирование казенного пред­приятия лишь в статусе федерального и только на базе имущества, находя­щегося в федеральной собственности. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. также был рассчитан на создание казенных заводов на базе преобразуемых государственных предприятий. Но все это не исключает, а скорее предпола­гает возможность учреждения государственных (субъектов РФ) и муници­пальных казенных предприятий.

Указом рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Фе­дерации осуществить реформу государственных предприятий, относящихся к их собственности, а органам местного самоуправления - муниципальных. Значит, по аналогии федеральных на базе ликвидируемых производств они могут создавать свои казенные предприятия, что вполне логично.

Вместе с тем, согласно Гражданскому кодексу, унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления имуществом, имеют статус федеральных, субъектов Федерации и муниципальных. Именно они явля­ются казенными, независимо от статуса собственника имущества, т е. уч­редителя. Следовательно, не только федеральные органы, но и органы вла­сти субъектов Федерации и местного самоуправления могут учреждать ка­зенные предприятия как новые, так и на основе преобразования (ликвидации) действующих производств.

Необходимы законы о государственном казенном предприятии или о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. При этом следует предусмотреть возможность создания и функционирования казен­ных предприятий на основе не только федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ, а также муниципальной.

Целесообразно выделить из действующих государственных и муници­пальных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хо­зяйствования, методы и органы управления и т. д. Это необходимо сделать
безотлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса банкротства нерентабельных и несостоятельных производств.

Отношения казенного предприятия и собственника по использова­нию имущества. Определяющее значение для взаимоотношений органов власти и казенных производств имеют отношения по использованию иму­щества, закрепленного на праве оперативного управления.

Понятия "хозяйственное ведение" и "оперативное управление" опреде­ляют характер отношений по поводу владения, пользования и распоряже­ния имуществом. Хотя в том и в другом случае предприятия на условия хозяйственного ведения и казенные, как отмечалось, по существу, одинако­во наделяются такими правами, однако имущественные и управленческие
.. отношения собственника с этими двумя типами унитарных предприятий в
Гражданском кодексе обозначены по-разному.                                              .

В нем четко сформулировано, что собственник имущества, находящего­ся в хозяйственном ведении, решает вопросы создания, предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвида­ции, утверждает устав, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью переданного имущества. Ясно, что такие же функции выполняются и по отношению к казенному производству. Однако это не закреплено, но определено, что соб­ственник в лице Правительства РФ утверждает устав казенного предпри­ятия, может принимать решение о его реорганизации или ликвидации, име­ет право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назна­чению имущество. То, что функции собственника четко не очерчены, ос­тавляет широкий простор для вмешательства государственных органов управления в деятельность предприятий, которым не ясны их права, преде­лы зависимости от собственника и возможности хозяйственной самостоя­тельности. Поэтому целесообразно законодательно закрепить следующие функции собственника по отношению к казенному производству:

связанные с учреждением предприятия (создание и установление его статуса, определение предмета и целей деятельности, утверждение устава, принятие решения о реорганизации или ликвидации);

связанные с имущественными отношениями (закрепление имущества за предприятием в оперативное управление, установление размера и оплата уставного капитала, определение структуры и назначения имущества, изъя­тие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, контроль за применением по назначению и сохранностью закрепленного имущества):

связанные с управлением предприятием (назначение директора, уста­новление обязательного задания на производство и поставку продукции для нужд собственника, контроль за его выполнением, определение порядка распределения доходов).[47]

Конкретизация функций и их законодательное закрепление помогут создать эффективный механизм взаимоотношений собственника и казенно­го предприятия, очертить границы его самостоятельности, существенно улучшить управляемость производства.

Регулирование деятельности казенных предприятий Гражданский кодекс не предусматривает какие-либо требования к производительному использованию имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Пред­приятие самостоятельно решает вопросы его применения. Право оператив­ного управления предполагает, что казенное производство владеет, пользу­ется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в соответствии с его назначением. Здесь прибавляется существенный элемент - право собст­венника доводить задание и обязанность предприятия его выполнять

Механизм реализации этой правовой нормы определен постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г., утвердившим Порядок планирова­ния и финансирования казенных производств. Предусмотрено функциони­рование их под воздействием двух систем - административной и рыночной Реализация задания государства (собственника) полностью. регламентируется сверху, а разрешенная самостоятельная хозяйственная деятельность организуется по законам рынка.

Государство утверждает предприятию не только план развития и план-заказ на поставку продукции для государственных нужд, но и цены на нее, фонд оплаты труда на объем плана-заказа, лимит ч<

123	Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: