 |
Анализ системы управления советского государства
|
|
|
|
Ещё в ходе восстания в октябре 1917 г. было низложено Временное правительство и ликвидировано так называемый Совет республики образованный сентябрьским Демократическим собранием. С этого момента ведет отсчет времени становление советской бюрократической системы управления советского государства.
После роспуска Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов.
В ноябре 1917 г. состоялся Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов, принявших решение об объединении с Советами рабочих и солдатских депутатов. Окончательное объединение совета произошло в январе 1918 г. на Третьем Всероссийском съезде Советов.
В перерывах между сессиями Всероссийского съезда Советов высшим органом власти в стране был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Пленарные заседания проходили не реже одного раза в две недели. Структура ВЦИК включала: президиум, отделы и комиссии. Президиум состоял из председателей партийных органов, готовил материалы к заседанию ВЦИК, контролировал работу комиссий и отделов. Его заседания проходили два-три раза в неделю. Организацию и ведение текущей работы осуществляли отделы ВЦИК: Военно-революционный комитет, агитационный, казачий и т.д.
Второй Всероссийский съезд Советов избрал правительство - Совет Народных Комиссаров (СНК) «для управления страной вплоть до созыва Учредительного собрания». Было образовано 13 народных комиссариатов: внутренних дел, земледелия, труда, по военным и морским делам, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей, путей сообщения. Председатели всех наркоматов вошли в состав СНК. В экстренных случаях СНК мог издавать декреты без предварительного их обсуждения в ВЦИК. Последний утверждал декреты СНК, если они имели общегосударственное значение [8, 345 с.].
|
|
|
К середине 1918 г. Число наркоматов (НК) было увеличено. Были образованы НК государственного контроля, промышленности и торговли, Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) и др.
Заседания СНК проходили ежедневно, а с декабря 1917 г. Сложилась практика проведения совещаний заместителей наркомов, с января эта форма была превращена в постоянно действующую комиссию СНК (Малый Совнарком). Её решения утверждались правительством без повторного рассмотрения.
Сложилась система, при которой отделы ВЦИК и наркоматы имели одинаковые функции, поэтому ВЦИК решил слить ряд своих отделов с соответствующими НК: экономический отдел ВЦИК влился в структуру ВСНХ и т.п. В месте с тем в основе этих преобразований лежала идея о недопустимости разделения властей в государственном аппарате «пролетарской диктатуры» и о необходимости их слияния в одной «работающей корпорации» [9, С. 287].
Власть на местах принадлежала областным, губернским, уездным и волостным съездам Советов, а также городским и сельским Советам. Постоянными рабочими органами съездов советов и Советов были их исполнительные комитеты. Съездам советов и их исполкомам принадлежало право контроля над деятельностью местных Советов, вплоть до отмены решений нижестоящих органов.
Советы становились органами, регулировавшими всю местную жизнь. При Советах и исполкомах создавались отраслевые комитеты и комиссариаты. К ним относились отделы земледелия, юстиции, социального обеспечения, народного просвещения, труда, продовольствия, дорожно-строительный и др. Число отделов в разных исполкомах колебалось от 5 до 25. Отделы в свою очередь подразделялись на подотделы: медицинский, статистический, милиции и т.д. Во главе исполкома должен был стоять член исполкома. Контроль за деятельностью всех исполкомов осуществлялся президиумом исполкома - его коллегиальным руководящем органом.
|
|
|
Обширные полномочия Советов вытекали, прежде всего, из идеи полновластия Советов. К тому же на практике они не всегда имели время и технические возможности, чтобы испросить санкцию вышестоящих органов. Не удивительно, что по всей России в это время нередко принимались ошибочные решения, намечались неправильные тенденции. Некоторые местные Советы стали иногда вмешиваться в области управления, касающиеся общегосударственных интересов.
Огромную роль в деле создания бюрократического аппарата и системы установления Советской власти сыграли военно-революционные комитеты. Военно-революционные комитеты были образованы при губернских, городских, уездных и некоторых волостных Советах. Основными задачами военно-революционных комитетов были: упрочение советской власти на местах; оказание помощи центральному советскому правительству; ликвидация учреждений буржуазного Временного правительства; обеспечение революционного порядка. Военно-революционные комитеты вели борьбу с различными антисоветскими организациями. Занимались они и неотложными хозяйственными делами. По мере формирования наркоматов, отделов ВЦИК и упорядочения работы советов функции военно-революционных комитетов переходили к этим органам [8, там же].
Важной вехой в становлении бюрократической систему управления советского государства стало издание 28 октября 1917 г. постановления Народного комиссариата внутренних дел «О рабочей милиции», которая учреждалась при Советах рабочих и солдатских депутатов. Объявив о создании органов охраны общественного порядка, постановление, однако, не уточняло правового положения милиции, её место в советском государственном аппарате. Структура, функции и принципы организации милиции определялись в процессе её создания правотворчеством масс. В первые месяцы революции охрана общественного порядка осуществлялась несколькими органами параллельно: Красной гвардией, рабочей милицией, рабочими и солдатскими дружинами, образованными местными советами и т.д. Но основную роль в это время играли Красная гвардия и ещё сохранявшаяся милиция Временного правительства, действовавшая совместно с Красной гвардией и под её строгим контролем. Возможность использования старой милиции обуславливалась наличием в ней наряду с реакционными и демократических элементов. В ноябре 1917 г. при военно-революционном комитете была образована Комиссия по ликвидации старой милиции, которая занялась проверкой состава её органов. Всех милиционеров обязали в пятидневный срок представить рекомендации фабрично-заводского комитета или войсковой части об их пригодности к милицейской службе. Не подчиняющиеся Советской власти, а также не представившие рекомендацию отстранялись т должности. Шла, как правило, замена прежнего руководящего состава милиции, куда районные Советы назначали своих комиссаров. Процесс ликвидации старой милиции на местах продлился до весны 1918 г. [8].
|
|
|
Естественно, что полная централизация власти в управлении не обошла стороной и судебную систему, в период советской системы управления суд выполнял политические судебные функции куда больше, чем отправление независимого правосудия. Стихийное упразднение революционными массами судебных учреждений и создание новых судов, способных осуществлять правосудие в интересах трудящихся, начинается ещё в период Февральской революции, с победой Октября получили широчайший размах.
Ещё 12 ноября 1917 г. ВРК предложил: «Немедленно образовать центральный военно-революционный суд при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов для разрешения всех мелких дел и дел следственного заключённых».
В общем плане проблема нового судоустройства была решена Декретом о суде №1, проект которого был разработан заместителем наркома юстиции П.И. Стучкой и внесён во ВЦИК. Но во Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете обсуждение декрета затягивалось, поскольку в повестке дня впереди стояли такие важные вопросы, как война и мир.
|
|
|
В соответствии с Декретом о суде №1 началась организация местных судов и революционных трибуналов. Судей должно было избирать непосредственно население, а пока временно это делали Советы, которые составляли списки заседателей и устанавливали очерёдность их участия в сессиях местного суда. В армии суды избирались полковыми Советами, а где таковых не имелось - полковыми комитетами. Для рассмотрения жалоб на решения местных судов созывались уездные, а в столицах - столичные съезды местных судей.
Для борьбы против контрреволюционных сил и защиты революции и её завоеваний, а «равно для решения дел о борьбе с мародёрством и хищничеством, саботажем и прочими злоупотреблениями торговцев, промышленников, чиновников и пр. лиц» учреждались рабочие и крестьянские революционные трибуналы. В ревтрибуналы заседатели и судьи должны были избираться Советами, что обеспечивало при тогдашних условиях классово выдержанный состав. Для производства предварительного следствия при Советах имелись особые следственные комиссии.
Дальнейшее развитие общей судейской системы получило законодательную рекомендацию в Декрете о суде №2 от 15 февраля 1918 г. Для рассмотрения дел, превышающих подсудность местных судов, были учреждены окружные народные суды, охватывающие несколько уездов. Окружной суд имел уголовное и гражданское отделения. Председатель суда и председатели отделений избирались и отзывались общим собранием членов суда. Право отзыва членов окружного суда принадлежало избиравшим их Советам. Для предварительного следствия по некоторым категориям дел создавались следственные комиссии в составе трёх лиц, избираемых исполкомами местных Советов, а также были образованы коллегии правозаступников не только для особых, но и для общих судов. Что касается трибуналов, то наряду с территориальными, скоро стали создаваться некоторые специальные (по делам печати).
В июне был создан Кассационный отдел при ВЦИК для рассмотрения кассационных жалоб и протестов на приговоры ревтрибуналов. Отдел учреждался в составе председателя, назначавшегося Совнаркомом и утверждался ВЦИК, а также двух постоянных членов - от Наркомюста и ВЦИК. Он не изменял приговор, а либо утверждал его, либо направлял дело на новое рассмотрение. Изменить наказание или прекратить дело мог по ходатайству Кассационного отдела лишь Президиум ВЦИК [10].
Все вышеперечисленные органы государственного принуждения были более или менее обычными и не являлись «завоеванием» советской бюрократии. Но наряду с ними была создана особая система, специально предназначенная для подавления политических противников Советской власти.
|
|
|
Особой формой антисоветизма явился чиновничий саботаж, вылившийся в попытки организовать всеобщую забастовку служащих. Это послужило поводом для создания Всероссийской Чрезвычайной Комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), что нашло отражение в постановлении 7 декабря 1917 г. [10].
Во главе ВЧК стоял Президиум из председателя, двух его заместителей и двух секретарей. Аппарат ВЧК был весьма немногочисленным. В декабре 1917 г. он состоял из 40, а в марте 1918 г. - из 120 человек. Чрезвычайные комиссии на местах создавались при областных и губернских советских органов, на узловых железнодорожных станциях, в крупных портах, в пограничной полосе. К середине 1918 г. работало уже 40 губернских, а также 365 уездных чрезвычайных комиссий. Их деятельность координировалась ВЧК. Чрезвычайные комиссии находились в тесном контакте с партийными и советскими органами на местах и отчитывались перед ними.
ВЧК имела следственные и оперативные функции. Вместе с тем она могла применять в административном порядке и прямые меры воздействия, правда, первоначально весьма мягкие: лишение контрреволюционеров продовольственных карточек, составление и опубликование списков врагов народа, конфискация их имущества и т.п. Поскольку расстрел как мера наказания был отменён в Российской Республике, не применялся он и ВЧК.
Лишь после начала гражданской войны ВЧК и её местным органам были предоставлены чрезвычайные полномочия. Чрезвычайные меры не только принимались по отношению к контрреволюционерам, но и были направлены против спекуляции и бандитизма, носивших, по существу, политический характер и подрывающих усилия Советской власти по налаживанию производства и организации управления страной [8].
Еще одним органом управления в советском государстве являлся Высший Совет Народного Хозяйства, он был учреждён Декретом ВЦИК и СНК в декабре 1917 г. как центральный орган Советского государства, на который возлагалось осуществление задач в области организации новой экономики и планового регулирования всего народного хозяйства.
ВСНХ учреждался при Совете Народных Комиссаров и включал в себя Всероссийский совет рабочего контроля, работники которого уже обладали определёнными навыками по управлению производством. В него входили также представители от народных комиссариатов и сведущие лица (эксперты), которые совещательный голос. Руководство отраслями народного хозяйства относилось к компетенции соответствующих секций и отделов ВСНХ.
Наиболее крупными отделами ВСНХ были отделы государственных финансов и банков, проводивших национализацию банков и ведавших вопросами внешней торговли, и отдел хозяйственной политики, занимавшийся разработкой общего хозяйственного плана. Помимо этого, имелся ряд производственных отделов: по финансированию предприятий, по топливу, металлу, металлообрабатывающей промышленности, текстильной и др. При отделах были организованны главки и центры в тех отраслях, которые надо было подготовить к национализации, или в тех, где уже имелось в наличии достаточное количество национализированных предприятий. Руководство главком осуществляла коллегия, состав которой учреждался Президиумом ВСНХ. Для координации текущей работы секций и отделов и выполнения задач, требующих немедленного разрешения, в ВСНХ имелось Бюро из 15 человек.
ВСНХ получил широкую и разнообразную компетенцию, первоначально охватывающую чуть ли не все сферы руководства экономикой. Ему предоставлялось право конфискации, реквизиции, принудительного синдицирования различных отраслей промышленности и торговли, а также регулирования производства, распределения продуктов и финансирования промышленности. Все законопроекты, имевшие отношение к регулированию народного хозяйства, должны были вноситься в Совнарком только через ВСНХ.
Чтобы сосредоточить руководство народным хозяйством в одних руках, хозяйственные учреждения местного значения передавались в ведение районных совнархозов, постановления которых носили характер общеобязательный и подлежали исполнению, в том числе и руководством предприятий. Постановления районных совнархозов могли быть приостановлены и отменены только ВСНХ.
Образование Союза ССР существенно изменило весь государственный аппарат страны, хотя принципиальная схема организации власти и управления оставалась прежней. Теперь в масштабах СССР высшими органами государственной власти становятся Съезды Советов СССР, в период между съездами - ЦИК СССР и его Президиум; в союзных и автономных республиках - по-прежнему республиканские съезды Советов и ЦИК. Сохранилась почти без изменений и избирательная система. На местах органами государственной власти и управления в губернии, уезде, волости (а после административной реформы 1929-1930 гг. - в области, районе) являлись съезды Советов, в городах и селах - городские и сельские Советы. Высшим исполнительным и распорядительным органом по Конституции СССР 1924 г. являлся Совет народных комиссаров СССР. Состав его не был постоянным. С правом совещательного голоса в заседаниях СНК СССР участвовали представители союзных республик, члены ЦИК СССР, представители некоторых комитетов и управлений при правительстве (ОГПУ, ЦСУ и др.), главы правительств союзных республик. СНК СССР фактически издавал декреты и постановления, имевшие силу закона, а с начала 30-х годов все законопроекты должны были предварительно выноситься на его рассмотрение, хотя это и не предусматривалось Конституцией. Конституция СССР 1936 года внесла значительные изменения в систему высших органов власти и управления, в избирательную систему. Конституция СССР 1936 г. - весьма противоречивый документ. С одной стороны, она закрепила отказ от многоступенчатых выборов, установила всеобщее избирательное право, прямые и равные выборы при тайном голосовании. С другой стороны, формально подтвердив федеральную природу государства, она фактически закрепила его унитарный характер, предоставив почти беспредельно широкие полномочия общефедеральному "центру". В известном;, смысле она было демократичнее Конституции 1918 г., и вместе с тем она стала прикрытием бескомпромиссной реакции и режима личной власти.
С принятием Конституции СССР 1936 г. прекратили свое существование съезды Советов. В качестве высшего общесоюзного органа государственной власти был учрежден Верховный Совет СССР. Существенно расширилась компетенция общесоюзных органов. Так, ст. 14 поручала высшим органам власти СССР "...контроль за исполнением Конституции и обеспечение соответствия конституций союзных республик с Конституцией СССР". К ведению Верховного Совета СССР было отнесено обеспечение государственной безопасности, управление банками, промышленностью, сельским хозяйством. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде - все эти полномочия передавались общефедеральным органам, что означало усиление централизации управления. Верховному Совету СССР была присвоена важная контрольная функция - право назначать следственные и ревизионные комиссии, что позволяло ему контролировать деятельность всего государственного аппарата. К ведению Верховного Совета СССР относились утверждение изменения границ между союзными республиками и их административно-территориальное устройство.
В период между сессиями Верховного Совета СССР работал его Президиум. В Конституции его правовое положение определено не было. Постепенно сфера его полномочий расширялась: в 1938 г. он получил право объявлять военное положение, принимать в гражданство СССР и разрешать выход из него, в 1948 г. - право денонсировать международные договоры. Особенно велики были его полномочия в вопросах государственного строительства: он устанавливал систему и компетенцию центральных органов управления народным хозяйством и социально-культурным строительством, образовывал и ликвидировал министерства и ведомства, издавал указы законодательного характера. В результате среди законов, принимавшихся на сессиях Верховного Совета СССР, стали количественно преобладать законы об утверждении указов Президиума. Что касается правительства, Конституция СССР 1936 г. внесла на первый взгляд не очень заметное дополнение в определение его места в государственном механизме. По Конституции Совнарком СССР - "высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. Это определение было предложено Сталиным с целью принизить значение Верховного Совета СССР как органа власти и упрочить "автономию" правительства от высшего представительного органа Правительство СССР обладало правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы министерств и ведомств, оно само контролировало исполнение своих актов.
Система органов власти и управления на местах также претерпела изменения: съезды Советов были упразднены, а сами Советы переименованы в Советы депутатов трудящихся. Они стали постоянно действующими органами власти и управления. В работу местных Советов большие изменения внесла Великая Отечественная война. Во-первых, в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов власти передавались военным советам фронтов, армий, военных округов. Во-вторых, аппарат исполкомов Советов был значительно сокращен, порядок работы изменен. Нарушались конституционные сроки выборов, регулярность проведения сессий, возросла роль исполнительных органов. Многие функции исполкомов выполняли единолично их руководители. В сельских Советах тыловых районов оставалось 42% депутатов (на декабрь 1942 г.), в городских -55%, в районных - 58% (на конец 1943 г.). К концу войны более 50% членов исполкомов и около 70% председателей Советов не являлись депутатами, а были кооптированы. В большинстве случаев деятельность Советов подменяли партийные органы. После войны декларируемые принципы "полновластия" Советов легко уживались с фактическим свертыванием демократических институтов представительной системы. Эта практика настолько укоренилась, что даже после XX съезда партии, когда было принято новое законодательство о Советах, административно-командная система управления сводила на нет принятые законы. Складывалась ситуация, когда, с одной стороны, партийные решения и постановления высших органов власти законодательно расширяли права Советов, а с другой стороны. Советы постепенно становились совершенно безвластными.
|
|
|
