 |
Глава 3. Совершенствование системы профессионального обучения государственных служащих в России и опыт зарубежных стран
|
|
|
|
Государственный служащий должен постоянно поддерживать уровень своих знаний, повышать квалификацию, иметь возможность переподготовки и стажировки. Безусловно, обучение каждого госслужащего должно носить постоянный характер, т.е. осуществляться в течение всей его профессиональной карьеры с целью обновления его знаний, полученных в результате «базового» образования и обретения новых знаний, которые он будет использовать в своей профессиональной деятельности.
Формирование профессиональной государственной службы требует совершенствования системы подготовки кадров и дополнительного профессионального образования государственных служащих. Совершенствование системы профессионального обучения кадров для государственной службы должны рассматриваться, через призму комплекса проблем, накопившихся в системе образования государства.
Прежде всего, нужно четко представлять, в чем состоит сегодня суть профессионального обучения, подготовки кадров в России, каковы особенности образования персонала для государственного аппарата, кто осуществляет эту подготовку, каков уровень качества образовательных услуг в данной сфере.
В настоящее время все ещё не устранены недостатки в области подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих Российской Федерации. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профессиональной подготовки государственных служащих.[25]
Анализ опыта обучения кадров государственной службы в нашей стране показывает, что программа обучения строится, как правило, на широкой теоретической общегуманитарной основе и лишь в связи с ней осуществляется прикладная подготовка. В этой связи наиболее значимой задачей институтов, готовящих управленческие кадры, является усиление связи обучения и практики, обеспечение единства фундаментальной и прикладной подготовки, разработка практико-ориентированной модели учебного процесса.[26]
|
|
|
В настоящее время в России главенствует дисциплинарная модель обучения на основе которой, в случае необходимости, реализуется модульный подход к образованию в качестве организационных форм обучения в такой модели используются лекции, семинарские и практические занятия, имитационные или деловые игры, лабораторные занятия, самостоятельная работа, производственная практика, курсовые и дипломные работы, зачеты и экзамены. Хранителем информации в такой модели является книга, а интерпретатором - знания и преподаватель.[27]
Обобщая проблемы в этой сфере, можно выделить самые значимые, решения которых не требует отлагательства:
1. Снижение уровня профессионализма государственных служащих.
2. Неразвитость системы профессионального обучения государственных служащих.
3. Неопределенность организационного механизма профессионального обучения кадров для службы.
4. Отсутствие сети специализированных (базовых) учебных учреждений, реализующих образовательные программы в сфере подготовки кадров для государственной и муниципальной службы, выполняющих функции обеспечения органов власти квалифицированными кадрами.
5. Формирование системы государственного заказа на подготовку кадров для государственной и муниципальной службы и целевая подготовка государственных и муниципальных служащих по выполнению функций и задач органов власти.
6. Неэффективность управления профессиональным образованием в данной сфере.
7. Отсутствие эффективных средств и форм взаимодействия государственных органов и учебных учреждений при подготовке кадров для государственной и муниципальной службы.
|
|
|
8. Слабость разработки государственных образовательных стандартов профессионального образования и подготовки кадров для государственной и муниципальной службы.
9. Необходимость изменения основных и дополнительных образовательных программ профессионального образования кадров для государственной и муниципальной службы, их адаптации к новым социально - экономическими условиям.
Названные проблемы должны быть решены на уровне специального федерального закона, в которой как базовый нормативный акт установил бы общие принципы системы профессионального обучения и подготовки кадров для государственной, а возможно, и для муниципальной службы. [28]
Для преодоления данных проблем необходимо осуществить со стороны государства комплекс следующих мероприятий:
· совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
· совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
· проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;
· создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
· формирование системы управления государственной службой.[29]
Но, прежде всего в учебных планах и программах вузов, занимающихся подготовкой государственных служащих, необходимо ввести и утвердить в качестве новой комплексной учебной дисциплины предмет «государственное управление» как основной предмет, включающий и интегрирующий в себя элементы различных управленческих и социально-экономических знаний. Эти знания по итогам государственной аттестации должны быть взяты на вооружение нашими чиновниками не просто в качестве абстрактных сведений, а в виде установок на свою профессиональную служебную деятельность.[30]
На реализацию этих задач во многом направлена деятельность Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Идет дальнейшее развитие системы подведомственных учебных заведений. Заключены договоры о сотрудничестве между РАГС и Академией государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан, Башкирской Академией государственной службы при Президенте Республики Башкортостан, Коми республиканской Академией государственной службы и управления при Главе Республики Коми и другими вузами России.
|
|
|
Система профессионального обучения кадров для государственной службы, должна быть представлена:
Ø определенными образовательными программами, ориентированными на государственное управление (в частности, обязательными специализациями должны быть отдельные государственные направления: государственно-правовая, государственно-экономическая, государственно-финансовая и т.п.);
Ø специальными государственными стандартами по отдельным специализациям (государственный стандарт должен выражаться и в установлении объема часовой нагрузкии в определении содержания программ, связанного с новыми тенденциями государственного управления, и изучении накопленного опыта в данной сфере, и принципах методологического обеспечения учебных курсов);
Ø учебными учреждениями, получившими право на подготовку работников для государственно-публичного сектора (в основе признания за конкретным учебным учреждением особого статуса должен лежать принцип его тесной взаимосвязи с органами государственной власти, подчинения задачам государственной службы);
Ø органами управления в данной сфере.[31]
Основные направления модернизации высшего профессионального образования в Российской Федерации в настоящее время предусматривает:
· разработку и введение новых стандартов образования, основанных на компетентностном подходе, обеспечение функциональной грамотности выпускников;
· внедрение на всех ступенях общего образования, системы объективной оценки качества обучения и преподавания;
· обеспечение гибкости организации высшего образования, возможности выстраивания индивидуальных образовательных траекторий;
|
|
|
· создание системы внешней оценки качества образования в сочетании с системой присвоения профессиональных квалификаций профессиональным сообществом.[32]
Поскольку задача совершенствования системы профессионального обучения и подготовки кадров для государственной службы, решение проблем связанных с системой профессионального обучения государственных служащих нашей страны до настоящего времени не получили достаточной всесторонней разработки, необходим тщательный анализ мирового опыта в области подготовки кадров для государственной службы, с целью её адаптации к российским условиям.
Исследуя международный опыт подготовки кадров для государственной службы, можно выделить ряд общих для всех стран параметров. Статус госслужащего, как правило, закреплен в соответствующих правовых документах. Обязательным условием для поступления на государственную службу является наличие базового образования и специальной профильной подготовки. [33] Кроме того, для повышения профессиональных навыков в процессе карьеры роста государственный служащий регулярно должен посещать различные курсы переподготовки, повышения квалификации, проходить стажировки и т. д. Несмотря на несомненное сходство основных образовательных программ в разных странах, имеются существенные отличия позволяющие говорить о нескольких различных подходах к подготовке государственных служащих.
В первую очередь выделяют западноевропейскую и американскую системы подготовки специалистов. Безусловно, американские стандарты основывались па европейской традиции образования, однако исторические особенности развития североамериканских стран обусловили значительные отличия в американских стандартах профессионального высшего образования.
Следует отметить, что западноевропейские традиции образования имеют свои особенности, привнесенные адаптацией образовательных программ под местные политические и социально-экономические, а также культурные условия. В целом можно говорить о двух основных западноевропейских подходах к подготовке специалистов государственной службы — англосаксонском и французском. Для выстраивания целостной картины системы подготовки кадров для государственной службы за рубежом необходимо рассмотреть все три подхода: англосаксонский, французский и американский.[34]
· Англосаксонский подход. Основоположником этого достаточно традиционного подхода к подготовке кадров для государственной службы является Великобритания. Однако в дальнейшем наибольший вклад в его развитие внесли немецкие ученые. Такие всемирно известные имена, как Лоренц фон Штейн, Роберт фон Моль, Макс Вебер надолго оставили за Германией пальму первенства в области определения научных и образовательных приоритетов при подготовке государственных служащих. В настоящее время англосаксонский подход активно используется наиболее динамично развивающимися в политической и социально-экономической сферах странами Севера Европы — Швецией, Норвегией, Данией, Нидерландами.
|
|
|
Особенности подхода. Наиболее яркой является правовая доминанта в общей системе подготовки государственных служащих. Базовое образование для поступления на государственную службу должно было быть юридическим. В настоящее время ситуация изменилась. Однако чиновники, получившие профессиональное образование по методикам англосаксонского подхода, имеют традиционно сильную подготовку в правовой сфере.
В Великобритании и Германии, как и в большинстве других стран Европы и Америки, происходит реформирование государственной службы под влиянием глобализационных процессов. Качественная трансформация обязанностей госслужащих заключается в повышении значимости таких профессиональных характеристик, как умение самостоятельно принимать решения, управлять изменениями, проявлять лидерские качества. Система подготовки кадров также изменяется в соответствии с новыми требованиями.
Следует отметить, что развитие лидерских качеств, склонность к инновациям и творческому решению поставленных задач традиционно считались ключевыми элементами подготовки кадров для частного бизнеса. Что же касается государственных служащих, то от них требовалось, прежде всего, умение четко выполнять инструкции, следовать процедурам, строго подчиняться приказам вышестоящего начальства. Инициатива не поощрялась. Однако в современном мире сложившиеся стереотипы морально устарели, а слепое следование им стало крайне отрицательно сказываться на качестве принимаемых государственными служащими решений. Повышение эффективности работы госслужащих неразрывно связано с развитием междисциплинарного подхода к их образованию ориентированного на развитие у будущих чиновников системного мышления, коммуникабельности, умения работать в команде, самостоятельности и инициативности.
К примеру, в Великобритании в рамках формирования системы государственной службы были разработаны критерии оценки компетентности специалистов. Это создало мощный импульс положительной мотивации для постоянного совершенствования госслужащими профессиональных навыков, освоения новых знаний и эффективных методов работы. В рамках реформирования вопроса о присвоении следующего класса или повышении по службе уровень образования и профессиональной подготовки рассматривалась как один из решающих аргументов.
Существует ведущее учебное заведение, где обучается основная масса служащих среднего и высшего звена - Колледж государственной службы (Civil Services College), образованный в 1970 г. Занятия проводятся по программам подготовки будущих руководителей.
Следует особо подчеркнуть, что в Великобритании подготовка кадров считается одним из приоритетных направлений. Поэтому существует широкая система семинарских занятий, конференций и образовательных курсов, которые организуются различными министерствами и ведомствами, в уставе которых есть хотя бы отдаленное упоминание об ответственности за подготовку кадрового состава. Каждое ведомство разрабатывает свои программы подготовки кадрового резерва с учетом мониторинга потребностей в обучении персонала и планирования его дальнейшего применения. Содержание обучения и программы профессионального роста госслужащих формируются с учетом специфики функций и должности, занимаемой чиновником.
Таким образом, в Великобритании отсутствует единая централизованная система подготовки кадров для государственной службы, однако существует множество курсов, программ, семинаров с учетом индивидуального подхода к выбору образовательной программы. При всем разнообразии форм и методов обучения общими для них являются подготовка выпускной работы по проекту, теоретическая подготовка в учебном заведении, приобретение практического опыта.
В системе подготовки кадров для государственной службы в Великобритании можно выделить следующие факторы, которые могли бы быть полезными для российской практики:
Ø существование четких критериев оценки компетентности госслужащих создает огромный положительный стимул для повышения уровня образования и профессиональных навыков. Внедрение таких критериев в систему контроля качества выполняемой работы позволяет более четко формулировать обязанности госслужащих и обусловливает обязательность повышения уровня их профессионализма;
Ø содержание учебных программ отличается большой гибкостью, позволяя оперативно откликаться на цели и задачи текущей политической и социально-экономической ситуации.
Ø Тем не менее, можно выделить целый ряд ограничений, которые не позволяют взять английский вариант системы подготовки кадров для государственной службы в качестве образца для подражания.
Ø Во-первых, это ярко выраженная децентрализация образовательной системы и переподготовки государственных служащих. В России, наоборот, слишком развиты традиции централизации, чтобы надеяться на инициативы федеральных и, тем более, региональных и муниципальных ведомств в организации специальных образовательных семинаров и учебных программ. Кроме того, в Великобритании, при кажущемся многообразии программ подготовки государственных служащих, существует четкая система контроля качества полученного образования. В России это одна из главных проблем, еще только требующая своего решения.
Во-вторых, сильная правовая подготовка, традиционно отличающая англосаксонский подход, базируется на совершенно иной правовой традиции - прецедентном праве, что значительно усложняет процесс адаптации учебных программ к российским условиям.
Обратимся далее к опыту Германии. На протяжении довольно долгого времени эта страна оставалась законодательницей мод в области развития государственного управления как академической дисциплины.
В XIX веке на смену комплексному подходу к подготовки госслужащих пришел другой подход, ориентированный на получение обучаемыми узкопрофессиональных знаний. Слой всесторонне образованных чиновников практически исчез.
В настоящее время в немецких университетах возрождается традиция подготовки высококвалифицированных специалистов на базе широкого междисциплинарного подхода. Преобладание юридических дисциплин, что являлось отличительной чертой англосаксонского подход постепенно уступает место более сбалансированному варианту учебных программ.
В Германии получить образование можно в трех университетах. Две традиционные академические программы подготовки госслужащих существуют в университетах Потсдама и Констанца, программа подготовки аспирантов - в Высшей школе управленческих наук в г. Шпайере. Кроме того, существуют программы подготовки кадров для ЕС в Берлине, Гамбурге, Бонне и Саарбрюкене.[35]
Огромное внимание при подготовке кадров для государственной службы уделяется практической части. Все программы предусматривают стажировки в органах государственной службы, которые длятся несколько месяцев. Учебные программы Германии отличаются не только балансом между правовыми и экономическими дисциплинами, но и сбалансированностью между теоретическими знаниями и получением практических навыков. Подобная сбалансированность в некоторой степени диктует универсальность программ. Страны Северной Европы предпочитают готовить своих специалистов именно в Германии, в первую очередь, благодаря легкости процесса адаптации немецких программ под местную специфику.
Важным фактором успеха немецкой образовательной системы и высокого качества результатов является ориентация на непрерывность обучения чиновников.
Таким образом, система подготовка кадров для государственной службы Германии, хотя традиционно сформировалась в рамках англосаксонского подхода, давно завоевала собственные сильные позиции на европейском образовательном пространстве.
· Французский подход. Особенность французского подхода состоит в том, что государственное управление преподается раздел политических и административных наук. В системе подготовки по государственному управлению во Франции преобладают два типа учебных заведений: институты политических исследований и университеты. Сейчас в стране учитывается 74 университета и университетских центра, объединяющих около 800 учебно-исследовательских отделений и отделений по подготовке и исследованиям. Кроме того, существуют институты (для обучения одному предмету), высшие школы (для профессиональной многопредметной подготовки) или лаборатории (для проведения исследований). Подготовка государственных служащих для органов государственного управления, которая во Франции носит название профессиональной постоянной подготовки, состоит из профессиональной начальной подготовки госслужащих и повышения квалификации, которое организуется на протяжении всей их карьеры.
При некоторых институтах политических исследований созданы центры подготовки кадров государственного управления, которые в течение года после получения диплома готовят к вступительному конкурсу в те или иные органы государственной службы.
Различные министерства организуют конкурсы прямого набора в корпус государственных служащих. Это французская специфика, отличающая данную модель от британской и германской.
Специалистов по государственному управлению с ученой степенью магистра выпускают университеты, институты политических исследований и специализированные учебные заведения.
Особое место в области подготовки по специальности «Государственное управление» занимают две высшие школы, находящиеся в ведении премьер-министра: Национальная школа администрации и парижский Институт политических исследований. В задачу Национальную школу администрации входит подготовка чиновников для комплектования высших кадров администрации: членов Государственного Совета, Счетной палаты, Финансовой инспекции (высшие органы управления), региональных счетных палат, административных судов, Генеральной инспекции администрации, корпуса префектов, гражданских администраторов.[36]
Парижский институт политических исследований — это независимое от университетов государственное учреждение научного, культурного и профессионального профиля, которое обеспечивает подготовку по политическим, экономическим и общественным наукам.
Таким образом, во Франции, как и в Германии, система подготовки госслужащих носит централизованный характер и имеет многоуровневую структуру, ранжированную в зависимости от целей обучения и степени профессиональной подготовки слушателей. Однако, если немецкие образовательные программы отличаются (высоким уровнем сбалансированности экономических и правовых дисциплин, то французский подход ориентирован на углубленное изучение экономики.
· Американский подход. Система высшего образования в США — это более двух тысяч университетов, институтов и колледжей. В состав университетов входят один или несколько общеобразовательных колледжей, специальные колледжи, высшие специальные факультеты, центры. Многие колледжи, как и институты, существуют как самостоятельные учебные заведения. Высшим образованием считается подготовка, получаемая не только в четырехгодичных, но и в двухгодичных колледжах.
Большинство высших учебных заведений (около 2/3) — частные, где плата за обучение гораздо выше, чем в государственных. Частные университеты получают субсидии от спонсоров — частных фирм, фондов, бывших выпускников и т.п.
К числу наиболее известных высших учебных заведений относятся: Гарвардский университет в штате Массачусетс (основан в 1636 г.), Йельский университет в штате Коннектикут (1701 г.), Пенсильванский университет в штате Пенсильвания (1740 г.), Принстонский университет в штате Нью-Джерси (1746 г.), Колумбийский университет в Нью-Йорке (1754 г.).[37]
Университеты вносят значительный вклад в развитие науки. Занимаясь, в том числе и разработкой проблем стратегического характера, имеющих государственное значение, они готовят ученых и специалистов, которых принимают на работу не только организации частного сектора, но и государственные органы.
Давно наметившаяся тенденция к усилению экономического образования государственных управленцев в последние годы - с введением оценки результативности и качества работы правительственных органов - обогатилась дальнейшим развитием экономико-математических и других передовых методов.
Магистерская образовательная программа предназначена для лиц, имеющих степень бакалавра или ее аналог на ориентирующихся на соискание степени магистра в области государственного управления. Содержание магистерской образовательной программы включает изучение особенностей системы политических процессов, системы права, социологических теорий.
Особая форма подготовки магистров по государственному управлению - это курс обучения и защита диссертации, которую организует для работников высшего и среднего звена государственных органов ряд университетов, имеющих соглашение с американским правительством. Один из таких университетов — Американский университет, занимающий шестое место в стране по подготовке кадров в области государственного управления.[38]
Система подготовки магистра государственного управления в канадских университетах мало, чем отличается от системы США. Обе базируются на общих для Северной Америки теоретических посылках и методологии. Иначе и быть не могло, так как в Канаде принята и американская система просвещения, и американская система высшего образования. Университеты, количество которых намного меньше, чем в США, организованы по американскому образцу. Некоторое исключение составляют университеты провинции Квебек. Наиболее крупные университеты находятся в городах Торонто, Монреале и Квебеке. Типологически их можно объединить в модель, условно названную выше «американской». В ее основе лежит междисциплинарный подход, и разрабатываются не только прикладные, но и общетеоретические проблемы.
Особенности канадской системы подготовки магистров в области государственного управления можно рассмотреть на примере одного из ведущих университетов страны — Карлтонского университета и его школы государственного управления. Подготовка специалистов в нем ведется по трем направлениям - по канадской проблематике; научно-техническому прогрессу, инновациям и охране природной среды: по проблематике развития. Таким образом, организация учебного процесса и круг дисциплин - наряду с другими факторами - подтверждают единство американской и канадской систем подготовки специалистов по государственному управлению. Есть, однако, одно немаловажное отличие - это стоимость обучения, которая в Канаде вообще и в Карлтонском университете в частности значительно ниже.
Другая особенность заключается в том, что Карлтонский университет, один из крупнейших университетов Канады и широко известный за ее пределами, связывают профессиональные многоплановые отношения со многими зарубежными образовательными учреждениями. В течение многих лет Карлтон последовательно ориентируется на интеграцию высшей школы России в мировое образовательное пространство. В настоящее время наметились реальные возможности расширения международного сотрудничества в сфере научных исследований и высшего образования. Рабочие отношения, которые складываются между Карлтонским университетом и РАГС, демонстрируют целесообразность и плодотворность такого сотрудничества.
Таким образом, Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что эффективность подготовки государственных служащих зависит от обязательности и непрерывности процесса обучения и его непосредственной связи с продвижением по карьерной лестнице. В частности, многоуровневая ранжированная система, практикующаяся в Германии (начальный, ознакомительный; обновляющий, связанный с переменами в управленческом процессе; сохраняющий, направленный на поддержание или расширение уровня профессиональных знаний и умений; восходящий и др.), признана одной из самых результативных образовательных систем в Европе.
Учитывая нынешнее состояние государственной службы в России, представляется целесообразным уделить особое внимание творческой адаптации накопленного позитивного опыта к российским условиям.
Заключение
Система профессионального развития государственных служащих позволяет осуществлять подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных служащих с целью более профессионального решения задач государственного управления.
Исследования, которые были мной, рассмотрены в данной курсовой работе, позволяют сделать следующие выводы:
ü Глава 1 посвящена рассмотрению правовой базы и принципов профессионального развития государственных служащих. На управление происходящими изменениями в системе образования государственных и муниципальных служащих следует влиять путем создания и изменения ее нормативной правовой базы. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников государственной службы должны опираться на определенные принципы и реализовываться с помощью системы организационных мер, регулирующих учебный процесс. Принципы профессиональной подготовки государственных служащих могут быть разделены на профессиональные и общегражданские, на внутрикорпоративные и задающие отношения корпорации бюрократии с гражданами и другими общественными институтами; кроме того, выделяется группа принципов объединения профессиональных приоритетов и волевых качеств. Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации, государственных служащих подчинена оптимальной реализации указанных выше принципов и включает в себя систему мер по созданию новых и улучшению существующих специальных учебных заведений.
ü Глава 2 - описание организации системы профессионального развития государственных служащих. Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих представляет собой специально организуемую систему обучения государственных служащих, направленная на получение специальности по профилю профессиональной деятельности в сфере государственной службы, приобретение соответствующих знаний, умений и навыков. Как и любая система, система профессионального образования и развития государственных служащих состоит из взаимосвязанных элементов. Основными элементами данной системы, в соответствии с Федеральным законом №79-ФЗ являются: подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих.
Дополнительное профессиональное образование осуществляется в высших учебных заведениях – университетах, академиях, институтах и образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования. К ним относятся академии за исключением академий высшего профессионального образования, отраслевые и межотраслевые, региональные институты повышения квалификации, курсы, школы, центры повышения квалификации, учебные центры службы занятости.
ü Глава 3 посвящена описанию совершенствования системы профессионального обучения государственных служащих в России и анализу передового опыта зарубежных стран, с целью адаптации к российским условиям. В данной главе рассмотрены основные проблемы системы профессионального обучения государственных служащих в России, комплекс мер направленных на решение этих проблем. Пути совершенствования и внедрение инноваций в системы профессионального обучения кадров для государственной службы. Невозможно совершенствование системы профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих без анализа опыта зарубежных стран.
В последние годы сотрудничество с зарубежными странами в сфере государственной службы приобретает все более четкие организационные формы. Проводимая работа, несомненно, способствует росту профессионализма государственных служащих в нашей стране, а только хорошо подготовленные профессионалы и способны со знанием дела и с пользой для службы использовать зарубежный опыт.
Таким образом, профессиональная подготовка государственных и муниципальных служащих в настоящее время, без сомнения, не может быть эффективной без соответствующего научно-методического обеспечения, без объединения усилий в этом направлении преподавателей, научных сотрудников, самих государственных и муниципальных служащих.
|
|
|
