 |
Органы местного самоуправления и их полномочия
|
|
|
|
Введение
Конституция Российской Федерации, устанавливая, что в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, не перечисляет все полномочия органов местного самоуправления, передавая этот вопрос на усмотрение федерального законодателя и законодателя субъекта Федерации. Однако наиболее важные из этих полномочий отражение в Конституции Российской Федерации получили. Это относится, в частности, к сфере управления муниципальной собственностью. Так, в ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Между тем, в отечественной юридической науке до сих пор нет единого мнения о правовой природе как самого местного самоуправления и его органов, так и муниципальной собственности.
Неоднозначно решается вопрос о местном самоуправлении в историко-правовом аспекте. Разброс мнений в этом вопросе колеблется от признания того факта, что местное самоуправление имело место во все периоды развития общества, до констатации факта становления местного самоуправления только после принятия и вступления в действие Конституции Российской Федерации 1993 г.
Понятие муниципальной собственности в российском законодательстве является относительно новым, во всяком случае, неизвестным прежнему советскому законодательству. В этой связи актуальными являются вопросы соотношения муниципальной собственности с государственной и частной, выявления общих признаков государственной и муниципальной собственности, как собственности публичной, и отграничения этих форм собственности друг от друга.
|
|
|
Если государственная собственность является экономической основой государственной власти и обеспечивает экономический суверенитет государства, то муниципальная собственность - это экономическая основа муниципальной власти, обеспечивающая экономическую самостоятельность муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в этом смысле являются одними из важнейших среди всех других полномочий, поскольку без экономической самостоятельности муниципального образования само местное самоуправление теряет свой смысл и свое предназначение.
Как показывает практика, обновляющееся законодательство далеко не всегда способствует реальному укреплению финансово-экономической основы местного самоуправления, рациональному использованию муниципальной собственности. Это предопределяет необходимость критического осмысления складывающейся правоустановительной и правоприменительной практики для выявления возникающих трудностей и проблем на пути реформирования местного самоуправления.
Органы местного самоуправления и их полномочия
муниципальная собственность право самоуправление
С появлением городов стали образовываться самоуправляющиеся городские (посадские) общины с аналогичными функциями и организацией управления. На конец ХI-ХII вв. пришелся рассвет городских вечевых собраний и учреждений самоуправления, в крупных посадах возникли самоуправляющиеся посадские сотни, корпоративные объединения торгово-ремесленного населения, создавшиеся по территориально-профессиональному признаку и игравшие роль административно-территориальных единиц. Особую роль в истории России сыграли вечевые учреждения, которые были органами самоуправления, но представительство в них носило сословный характер.
|
|
|
Образовавшиеся в конце ХV в. и в ХVI в. новые институты местного управления - городовые приказчики, выборные губные и податные земские органы, представляли интересы местного населения. Однако эти институты не были органами самоуправления в подлинном смысле слова, т.к. они подчинялись центральным правительственным учреждениям, выполняли преимущественно их поручения, являясь частью государственного аппарата. Земская реформа XVI в. опиралась в основном на структуры общинного самоуправления, крестьянскую и посадскую общины, подчиняя их государственной власти и бюрократизируя их.
Реформы местного управления ХVIII в. предусматривали создание коллегий из губернаторов; создавалась новая система управления, которая состояла из административно-полицейских органов государственной власти и ограниченного городского самоуправления. Предусматривалась трехступенчатая система выборных органов - городское собрание, общая городская дума (представительный орган) и шестиглавая дума (исполнительный орган). В ведении этих органов находилось городское хозяйство и благоустройство, содействие торговле и промышленности, защита сословных интересов горожан.
В эпоху Земской и Городской реформ второй половины ХIХ в. была создана новая система территориально-региональных (земских) городских и местных крестьянских органов самоуправления, которые были устроены однотипно и состояли из распорядительных и исполнительных органов. Эти реформы были вызваны стремлением привлечь на сторону власти среднее сословие, предоставив ему некоторую возможность самостоятельного решения местных дел, и освободить государственные органы от заботы о местных хозяйственных нуждах, передав в ведение общественное самоуправление. Но, изменив структуру местного управления, они в значительной мере стали поворотными в развитии России, внесли в систему управления на региональном и местном уровне известную представительность, элемент действительного самоуправления.
|
|
|
Автором выявлены некоторые тенденции в становлении и развитии самоуправления в дореволюционной России. К ним относятся: прерывность существования институтов самоуправления, которая проявилась в прекращении деятельности вечевых учреждений, на смену которым не пришли никакие иные органы непосредственного или представительного самоуправления; ограниченность территории существования органов самоуправления, что выразилось в отсутствии указанных органов на территориях вотчинного и помещичьего землевладения; неполнота полномочий органов самоуправления, проявляющаяся в том, что многие административные, надзорные, полицейские, фискальные функции на территории были изъяты из ведения органов самоуправления.
После 1917 г. в России был пройден путь от принципиального отрицания идеи местного самоуправления до его конституционного признания и гарантирования. За это время сменились три концепции организации местного самоуправления: единая жестко-централизованная система Советов, попытка компромиссного приспособления этой системы к новым социально-политическим условиям, проявившая себя в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990г. и в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991г. и, наконец, построение местного самоуправления на основе принципов организационной и относительной самостоятельности институтов местного самоуправления от государства.
На всем протяжении истории России характерной общей чертой территориальных органов в целом, в том числе и органов самоуправления, была их подчиненная роль по отношению к центральным и вышестоящим органам государственной власти. Местным органам не принадлежало право окончательного решения, всегда сохранялась возможность вмешательства «сверху». Правовой основой становления местного самоуправления в его истинном значении, как института, обеспечивающего самостоятельное решение вопросов местного значения, а именно: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, стала только Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые на ее основе Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г.
|
|
|
Содержание понятия «полномочия органов местного самоуправления», определяется его соотношением с такими понятиями как «функция», «компетенция», «предметы ведения» и круг деятельности муниципальных органов.
Функции в совокупности с полномочиями составляют компетенцию органа местного самоуправления, они являются взаимосвязанными и самостоятельными элементами правового статуса органа местного самоуправления. В функциях отражается содержание управляющего воздействия и характер взаимосвязи между участниками управленческих отношений, а в полномочиях - юридически закрепленные методы и правовые формы осуществления управленческой деятельности. Таким образом, содержание полномочий, как прав и обязанностей органов местного самоуправления, вытекает из содержания закрепленных за ними функций.
Основной причиной наличия различных точек зрения по вопросам о компетенции органов местного самоуправления, по мнению автора, являются разногласия в определении элементов, составляющих понятие «компетенция». Это приводит к тому, что разные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения компетенции, вкладывают в них различное содержание. Так, одни из них определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой). Другие компетенцию органов местного самоуправления рассматривают в узком и широком значении (Л.А. Велихов). Третьи полагают, что понятие «компетенция органов местного самоуправления» равнозначно понятию «полномочия органов местного самоуправления» (М.Ю. Тихомиров).
Полномочия органов местного самоуправления являются сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Первым составным элементом полномочий являются предметы ведения, а под ними следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.
Автор утверждает, что эффективность деятельности органов местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной базы, но и ее организационными формами, а также противодействием региональных элит, стремящихся сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Для создания эффективной системы органов местного самоуправления предстоит выполнить большой объем правотворческой и организационно-методической работы. Прежде всего, по мнению автора, необходимо расширение правовых знаний населения, квалифицированная подготовка законов и актов местного самоуправления.
|
|
|
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вызвало за собой внесение изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Анализ указанных изменений и дополнений показал, что они закрепляют несоответствие суммы налоговых поступлений объему расходных обязательств местных бюджетов, в дальнейшем это приведет к необходимости постоянной корректировки налоговых отчислений и реестра расходных обязательств. Таким образом, автор приходит к выводу о том, что внесенные изменения и дополнения в федеральные конституционные законы не обеспечивают полностью достижения той цели, которая декларировалась на этапе подготовки реформы местного самоуправления и бюджетного устройства.
При сравнительно-правовом анализе федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г. автор выявил позитивные черты нового закона, к которым относит:
переход на поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления;
отсутствие подчинения поселения муниципальному району;
наличие у поселения и района своих отдельных перечней, решаемых ими вопросов местного значения;
четкое регламентирование механизма передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
значительно большее количество форм волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления.
Одним из ключевых моментов реформы является повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В соответствии ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Для создания благоприятных условий функционирования местного самоуправления необходимо «заставить» работать существующие механизмы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Это возможно, во-первых, при ориентировании компетентных государственных органов на выявление случаев нарушения органами местного самоуправления законодательства и принятие необходимых мер, которые будут направлены на пресечение данных фактов и реализацию ответственности; во-вторых, следует предусмотреть более строгие меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в рамках существующих форм ответственности.
|
|
|
