 |
Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью
|
|
|
|
М униципальная собственность - это та собственность, которая «располагается ближе к народу» и оказывает ключевое воздействие на жизнь людей. Включая в себя широкую сеть инфраструктурных объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, муниципальная собственность локализована в рамках муниципального образования и является основой территориальной воспроизводственной системы.
Определяя правовую природу муниципальной собственности, автор сопоставил понятие муниципальной собственности с понятием публичной собственности. Исходя из положений Конституции Российской Федерации и Гражданский кодекс Российской Федерации, муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наравне с государственной и частной собственностью. С другой стороны, муниципальная и государственная собственность в своей совокупности представляют собой особый тип публичной собственности. Публичная собственность как тип собственности обладает рядом существенных признаков, отличающих ее от частной собственности, которую можно рассматривать как тип и как форму собственности. Различия между муниципальной и государственной собственностью лежат в плоскости различий между государственной и муниципальной властью. Последняя, будучи частью публичной власти, является инструментом не государства, а муниципального образования.
Признаками муниципальной собственности, которые свидетельствуют о ее публичном характере, по мнению автора, являются:
особая публично-значимая цель, заключающаяся в реализации публичных, а не частных интересов населения муниципального образования;
публичные субъекты, осуществляющие права муниципальной собственности, - население муниципального образования, муниципальное образование в целом и муниципальные органы (органы местного самоуправления);
|
|
|
публичные объекты права муниципальной собственности, которые являются наиболее ценные объектами с точки зрения общественной значимости, т.е. земля, недра и т.п.
К организационно-распорядительной группе методов автор относит создание муниципальных предприятий, внесение доли в уставный капитал акционерных обществ, аренда, лизинг, залог, ипотека, доверительное управление и приватизация муниципальных предприятий. К экономической группе методов относится муниципальный заказ, нормативы отчислений от прибыли муниципальных предприятий в бюджет муниципального образования, дотации, нормативы платежей за использование муниципальной собственности, местное налогообложение, экономические санкции и штрафы.
При анализе вышеперечисленных методов автор выделяет наиболее оптимальные методы управления, такие как: аренда, которая занимает особое место в системе управления муниципальной собственностью, а доходы от сдачи в аренду муниципальной собственности являются стабильным источником доходов местных бюджетов, и муниципальные предприятия, создаваемые для перспективного направления развития муниципального образования. Соискатель предлагает создавать муниципальные предприятия смешанной формы собственности. По всем предприятиям (и смешанным, и чисто муниципальным), по мнению автора, необходимо наладить систему профессионального аудита с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля за «движением» имущества.
В практике управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления есть ряд нерешенных вопросов, основными среди которых являются:
отсутствие контроля за системой рыночной оценки объектов муниципальной собственности, что, в конечном итоге, приводит к занижению стоимости объекта;
|
|
|
использование одновариантного подхода в управлении муниципальной собственностью, приводящее к отсутствию механизма оценки объекта с точки зрения эффективности управления и получения дохода;
большой объем незавершенного строительства, который ведет к потере инвестиционной привлекательности.
Все это позволяет говорить о том, что есть достаточные основания для изменения подхода к управлению муниципальной собственностью. В основе такого подхода должны быть обоснованные цели, вытекающие из социально-экономической природы муниципальной собственности и основного ее назначения - удовлетворение потребностей населения муниципального образования. Совершенно логично, что основной задачей в системе управления муниципальной собственностью является повышение доходности ее объектов и эффективное выполнение перед населением своих полномочий органами местного самоуправления.
Для достижения этих целей автор предлагает создание следующих условий:
формирование полного реестра муниципальной собственности, включая объекты незавершенного строительства. Причем он должен представлять не только перечень объектов с учетом количества, но и содержать помимо этого стоимостные, правовые и технические характеристики объектов;
формирование объектов муниципальной собственности и единого управления ими в рамках одного органа или координирующей структуры местного самоуправления;
исключение практики многосубъектного управления объектами муниципальной собственности, так как существование этой практики приводит муниципальную собственность к статусу «ничейной», за которую фактически никто не несет ответственности. Следовательно, это ведет к нецелевому использованию объектов муниципальной собственности.
Автор полагает, что практика современного развития местного самоуправления свидетельствует о том, что успешное решение вопросов управления муниципальной собственностью напрямую зависит от ряда факторов, основным из которых является повышение эффективности управления муниципальной собственностью.
Это возможно обеспечить за счет:
|
|
|
осуществления перспективного планирования экономических результатов деятельности муниципального унитарного предприятия и уточнения предметов и целей их деятельности;
обеспечения полной инвентаризации и государственной регистрации муниципальной собственности;
четкого определения порядка пользования объектами муниципальной собственности в муниципальных правовых актах;
введения единого реестра договоров аренды и учета недвижимой муниципальной собственности, которая находится в аренде, при этом величина арендной платы подвергается корректировке с учетом рыночных цен.
Под эффективностью использования муниципальной собственности следует понимать степень соответствия направления использования данных объектов интересам муниципального образования, как сложную социальную систему. Критериями эффективности могут выступать рациональность размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города и сочетание общегородских местных интересов природопользования с экологической безопасностью.
На основании оценки эффективного использования объектов муниципальной собственности можно проводить планирование вариантов использования объектов собственности, т.е. аренды, залога, приватизации, передачи в управление, внесения в качестве вклада в уставный капитал создаваемого обязательства. Общим основанием для проведения любого из перечисленных вариантов является определение реальной рыночной стоимости. Основным критерием отбора вариантов является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта муниципальной собственности.
В условиях муниципальной реформы органы местного самоуправления не могут обеспечить полное и качественное исполнение своих полномочий, т.к. существует недостаток доходных источников местных бюджетов. В первую очередь это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципального образования, был определен на уровне ниже их реальных потребностей.
|
|
|
Одной из основных причин ухудшения финансового положения муниципальных образований, по мнению автора, стало закрепление за ними дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.
Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и практики деятельности органов местного самоуправления приводит к выводу о целесообразности принятия специального федерального закона, устанавливающего порядок учета муниципального имущества и особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности. При этом автор подчеркивает: было бы наивно полагать, что эффективность управления муниципальной собственностью и увеличение доходов от ее использования связаны лишь с наличием надлежащей нормативно-правовой базы. Также не менее важно обеспечить четким исполнением правовых установлений как органы местного самоуправления, так и органы государственной власти, в том числе и в субъектах Федерации.
В рамках данного параграфа автор формулирует вывод о том, что реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления может быть обеспечена с использованием трех основных вариантов институциализации соответствующих структур: посредством создания специализированного органа местного самоуправления, посредством органа местного самоуправления общей компетенции с созданием в нем специализированного структурного подразделения и посредством органа местного самоуправления общей компетенции с передачей полномочий своему представителю по управлению муниципальной собственностью.
Заключение
Традиции самоуправления в российском обществе развиты в недостаточной мере. На всем протяжении истории России характерной общей чертой территориальных органов в целом, в том числе и органов самоуправления, была их подчиненная роль по отношению к центральным и вышестоящим органам государственной власти. Местным органам не принадлежало право окончательного решения, всегда сохранялась возможность вмешательства «сверху». Правовой основой становления местного самоуправления в его истинном значении, как института, обеспечивающего самостоятельное решение вопросов местного значения, а именно: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, стала только Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые на ее основе Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г.
|
|
|
Исходя из положений Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наравне с государственной и частной собственностью. С другой стороны, муниципальная и государственная собственность в своей совокупности представляют собой особый тип публичной собственности. Публичная собственность как тип собственности обладает рядом существенных признаков, отличающих ее от частной собственности, которую можно рассматривать как тип и как форму собственности. Различия между муниципальной и государственной собственностью лежат в плоскости различий между государственной и муниципальной властью. Последняя, будучи частью публичной властью, является инструментом не государства, а муниципального образования.
Право муниципальной собственности следует рассматривать как институт муниципального права. Поскольку само муниципальное право является комплексной отраслью права, то и право муниципальной собственности представляет собой комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в сфере права муниципальной собственности заложено противоречие следующего характера. С одной стороны, имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, то оно должно быть перепрофилировано либо отчуждено до 1 января 2009 г. С другой стороны, муниципальное образование вправе решать любые вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. В связи с этим ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует дополнить словами: «а также для решения других вопросов, не отнесенных к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенных законом из компетенции муниципального образования».
Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в современных условиях может быть обеспечена с использованием трех основных вариантов: посредством создания соответствующего специализированного органа местного самоуправления; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с созданием в нем специализированного структурного подразделения; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с передачей полномочий своему представителю по управлению муниципальной собственностью.
|
|
|
