 |
Глава 1. Полномочия Правительства РФ в сфере исполнительной власти
|
|
|
|
1.1 Компетенция Правительства РФ, его функции и полномочия
Правительство Российской Федерации - высший орган государственной власти РФ, на который возложено осуществление исполнительной власти в Российской Федерации. По своему административно-правовому статусу Правительство РФ является коллегиальным органом исполнительной власти общей компетенции, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
В Конституции РФ нет четкого указания, кто возглавляет исполнительную власть в стране. Согласно ст. 110 Конституции РФ и Федеральному конституционному закону №2-ФКЗ от 17 декабря 1997г. «О Правительстве РФ» Правительство РФ лишь осуществляет эту власть, являясь коллегиальным органом государственной власть, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Для определения места Правительства РФ в системе органов исполнительной власти рассмотрим различные подходы к определению понятия правительство.
По мнению С.Ю. Кашкина, правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной властью, т.е. административной деятельностью в стране.
Аналогичную позицию занимает и З.И. Гадыльшина, определяющая правительство как коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, осуществляющий руководство системой центральных органов государственного управления по всем вопросам, отнесенным к ведению государства (кроме тех, которые отнесены к ведению президента). Она также сформулировала следующие признаки понятия «правительства»:
правительство осуществляет исполнительную власть, которая представляет собой относительно самостоятельную ветвь государственной власти;
|
|
|
правительство фактически возглавляет систему органов исполнительной власти;
правительство - орган общей компетенции, осуществляющий руководство всеми отраслями и сферами управления, обеспечивающий экономическое и социально-культурное развитие;
правительство - это коллегиальный орган, который издает акты, общеобязательные на всей территории государства.
Эти авторы подчеркивают состав правительства как коллегиальный орган, общий характер его компетенции и руководящую роль по отношению к органам исполнительной власти.
Л.А. Калинина рассматривает Правительство РФ как орган общей компетенции, высший орган исполнительной власти, осуществляющий исполнение законов в пределах своей компетенции, координацию и контроль за исполнением законов Российской Федерации и других актов иными органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей городов Москва и Санкт-Петербург, принимающий меры по устранению нарушений.
К.В. Арановский характеризует правительство как высший политический орган, возглавляющий государственную администрацию и осуществляющий общенациональное управление, т.е. исполнение бюджета, законов, организацию и ведение внешней и военной политики, поддержание налоговой системы и таможенного режима, регулирование кредитно-денежной и экономической системы, руководство полицейским делом и системой безопасности, а также многие другие функции. В этом аспекте отмечаются политический характер правительства и предметные сферы его деятельности.
Б.П. Елисеев отдельно выделяет такие признаки правительства, как наличие у него широкой компетенции в сферах экономики, социально культурной, правоохранительной деятельности, административно-политического строительства, а также объединяющую, координационную и направляющую роль в деятельности министерств и иных органов исполнительной власти. Самостоятельным признаком является издание правительством постановлений и распоряжений на основе и во исполнение конституции, законов, указов президента.
|
|
|
Рассмотрим правовое положение Правительства РФ, закрепленное в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ». Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. В своей деятельности оно руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В пределах своих полномочий оно организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства (Гл. Ι Закона о Правительстве РФ).
Возглавляя систему органов исполнительной власти, Правительство РФ занимает в ней особое место. Поэтому в ст. 1 Закона о Правительстве РФ оно названо высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации.
1.2 Нормативно-правовое регулирование деятельности Правительства РФ
Законодательство о Правительстве РФ значительное внимание уделяет организации его деятельности. Так, специально закреплены полномочия Председателя Правительства РФ по организации его работы. Он возглавляет Правительство, определяет основные направления его деятельности, организует его работу; представляет Правительство в РФ и за ее пределами; ведет заседания Правительства; подписывает его акты; распределяет обязанности между своими заместителями, в соответствии с которыми определены сферы непосредственной координации и контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, закрепленные за каждым из них.
|
|
|
Председатель Правительства систематически информирует Президента РФ о работе Правительства, представляет ему предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности своих заместителей и федеральных министров, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.
Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ, который взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратом палат Федерального Собрания.
В соответствии со своим назначением Аппарат выполняет различные функции, открытый перечень которых дан в Положении об Аппарате Правительства РФ. Так, согласно Гл. ΙΙ п. 4 Положения, Аппарат контролирует соблюдение требований Регламента Правительства при внесении в Правительство проектов федеральных законов, указов и распоряжений Правительства РФ, международных договоров РФ и других документов, требующих рассмотрения в Правительстве; подготавливает экспертные заключения на поступившие в Правительство проекты актов и других документов, по которым требуется решение Правительства; организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства; осуществляет организационное обеспечение заседаний Правительства и его Президиума, подготовку совещаний и других мероприятий, проводимых с участием Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, оформляет принятые решения; обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания при осуществлении законопроектной деятельности и организует участие представителей Правительства в деятельности палат Федерального Собрания; обеспечивает представление интересов Правительства в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, а также организует представление интересов Правительства в судах федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и др.
|
|
|
Структура Аппарата Правительства включает руководство Аппарата и подразделения Аппарата - департаменты Правительства и секретариаты Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства и Руководителя Аппарата Правительства. В составе департаментов создаются отделы (Гл.3 Положения об Аппарате Правительства РФ).
Для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ образуется Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости, его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов этого Президиума. Его решения не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ, которые вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.
Для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач Правительством РФ образуются координационные органы, называемые комиссиями или организационными комитетами. Для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения образуются межведомственные комиссии и советы (Гл. V Регламента Правительства РФ).
Правительством также образуются консультативные органы для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих положений, носящих рекомендательный характер, которые называются советами и являются постоянно действующими совещательными органами.
Основной организационной формой деятельности Правительства РФ являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Согласно ст. 27 Закона о Правительстве РФ заместители Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры информируют об этом Председателя Правительства Российской Федерации.
В заседаниях Правительства вправе участвовать Представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, руководители Генеральной прокуратуры, Центрального банка, Президент Академии наук РФ и иные лица в соответствии с законодательством либо в порядке, устанавливаемым Правительством.
Отдельные вопросы Правительство Российской Федерации может рассматривать на своих закрытых заседаниях.
|
|
|
Подготовка и проведение заседаний осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства РФ, утвержденным Правительством РФ 1 июня 2004 г. В Регламенте рассматриваются с необходимой детализацией вопросы формирования плана заседаний Правительства, порядка внесения документов для рассмотрения на заседаниях Правительства, порядок оформления принимаемых на заседаниях решений.
Правительство информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по этим вопросам решениях.
Определен круг вопросов, решения по которым могут приниматься исключительно на заседаниях Правительства РФ. В их числе вопросы: о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; об установлении номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; об установлении объема выпуска государственных ценных бумаг; о внесении в Государственную Думу законопроектов; о проектах программ приватизации федеральной государственной собственности; о проектах программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; об образовании Президиума Правительства Российской Федерации; об утверждениях положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; об установлении порядка создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; об утверждении Регламента Правительства Российской Федерации; об утверждении Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации и т.п.
Правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий устанавливает Регламент Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ», иными федеральными законами и указами Президента РФ (Гл. Ι Регламента Правительства РФ).
Правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами устанавливаются регламентами федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с типовым регламентом, утверждаемым Правительством.
1.3 Роль Правительства РФ в системе органов исполнительной власти и его место
Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.
Роль исполнительной власти в жизни общества исключительно велика. Именно в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления значительной по объему и направленности распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы граждан.
Исполнительная власть, а конкретнее - ее «силовые» министерства (обороны, внутренних дел, безопасности и др.), олицетворяет принудительную силу государства, а потому является предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности, стремящихся не допустить чрезмерных ограничений своих законных прав и свобод. Столь же велика позитивная роль, а вместе с нею и опасность экономических министерств и ведомств, которые, содействуя свободной экономике и росту благосостояния, одновременно могут своим регулированием непомерно ограничить право частной собственности и свободу предпринимательства. В социально-культурной сфере от исполнительной власти в немалой степени зависит практическая реализация принципа социальной справедливости и государственная поддержка культуры. Отсюда та тщательность, с которой в каждом демократическом государстве подходят к вопросам формирования, организации и ответственности органов исполнительной власти.
Выполняя в целом, безусловно, полезную и необходимую функцию, исполнительная власть почти во всех странах и на всех уровнях обнаруживает в себе тенденцию к разбуханию государственного аппарата, а также коррупции и чиновничьему произволу. Обилие разного рода министерств и ведомств объективно требует высокой координации их деятельности, что достигается далеко не всегда. Постоянной и повсеместной проблемой является установление деловых бесконфликтных взаимоотношений между исполнительной властью и властями законодательной и судебной. Эта проблема становится более острой в федеративных государствах, где вертикаль исполнительной власти постоянно сталкивается с трудностями распределения компетенции между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.
Как свидетельствует мировой опыт, исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой системы стоит правительство, возглавляемое главой государства (президентом) или главой правительства (премьер-министром). Правительство может называться по-разному (совет министров, кабинет министров, государственный совет и т.д.), но обычно оно представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят министры и, в некоторых странах, руководители других ведомств.
Положение и место Правительства РФ в системе органов государственной власти вытекают из принципа разделения властей, сформулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и судебной властью. Согласно Конституции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, что предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны двух других.
|
|
|
