Федерализм как основа государственного устройства России

Федерализм закреплен как одна из основ конституционного строя России. Конституционный смысл понятия "федерализм" отражен в преамбуле Конституции Российской Федерации, в ст. 1, 4, 5, 11, 65, 68 и др. Конституционный строй, отражая сущностные признаки государственности, есть тот юридический каркас, без которого не может существовать правовое государство.

Принцип федерализма - это не просто один из принципов государственно-территориального устройства.

Федерализм - это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, на что специально указывает преамбула Конституции, в которой выражено добровольное желание всех наций, народов, субъектов Российской Федерации, т.е. всего многонационального народа России, сохранить "исторически сложившееся государственное единство". Он выступает как юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий[10].

Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как, на каких принципах устроена Российская Федерация. Российская Федерация учреждена Конституцией, а не договором, и потому носит конституционный характер. Известно, что договора об образовании Российской Федерации никогда не существовало. В основу ее учреждения был положен не договор ее субъектов (как, например, в 1922 г. при образовании СССР его конституционной основой явился Договор об образовании Союза ССР), а акт высших органов государственной власти Российской Республики - Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г[11].

Следует отметить, что такой договор отсутствует и ныне. Высказываемые мнения о том, что Федеративный договор от 31 марта 1992 г. явился правовой основой для характеристики Российской Федерации как федерации конституционно-договорной, не имеют под собой ни конституционной, ни исторической, ни объективной основы. Прежде всего сам Федеративный договор есть совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации - за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора. В этих документах констатируется, что все субъекты признают свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации и целостности ее территории. Ни республики, ни территории не являлись учредителями и не образовывали Федерацию[12].

Современная конституционная модель российского федерализма объединяет национальные и территориальные начала - в этом ее своеобразие. Конституция исходит из многообразия субъектов Российской Федерации. К ним относятся республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ, перечень которых дан в ст. 65 Конституции. Конституция употребляет термин "субъект Российской Федерации", ранее не применявшийся в советских конституциях. Его появлению предшествовало применение данного термина в некоторых актах текущего законодательства, принятых в 1991 г., а затем - в Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.

Конституция, отражая реалии нынешнего этапа развития федеративных отношений в России, закрепила принцип равноправия субъектов, причем независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития. Естественно, что по объективным показателям субъекты Российской Федерации отличаются большим разнообразием и фактически неравны. Асимметрия федерации - это результат ее исторического развития. Поэтому закрепление равноправия субъектов Российской Федерации независимо от их фактического неравенства приобретает универсальный характер. В статье 5 Конституции равноправие как принцип российского федерализма закреплено в трех значениях: равноправие субъектов Федерации, равноправие во взаимоотношениях субъектов с органами государственной власти Федерации, равноправие народов Российской Федерации. Речь идет о равенстве права субъектов независимо от их государственно-правовой формы (республика, край, область или вид автономии и т.д.) и обладании всеми ими одинаковым конституционным статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции.

Фактически субъекты Федерации не могут в полной мере воспользоваться своими конституционными полномочиями. Можно сказать, что де-факто их правовое положение оказывается неодинаковым в силу разных социальных и экономических условий, размеров территории, численности населения и т.д.

В ч. 2 статьи 5 Конституции за словом "республика" следует в скобках слово "государство". Такая конституционная характеристика была зафиксирована еще в начале 90-х гг. В период разработки действующей Конституции в вариантах, предлагаемых Конституционным Совещанием, республика определялась как суверенное государство в составе Российской Федерации, а край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ определялись как государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации. Однако на референдуме 12 декабря 1993 г. была предложена иная формулировка ч. 2 ст. 5, в результате чего термины "суверенное" и "государственно-территориальное образование" в тексте статьи были опущены. В ряде же республиканских конституций сохранилась правовая констатация их государственного суверенитета. Подобный конституционный метод определения статуса республик, входящих в состав Федерации, неоднозначно воспринимается как в практике конституционного строительства, так и в конституционной теории[13].

В условиях конституционной федерации, каковой является Россия, любой суверенитет, в том числе и ограниченный, неприменим к ее субъектам. К тому же Конституция РФ не предусматривает юридических механизмов для реализации республиками "своего государственного суверенитета": у членов федерации отсутствует право выхода из ее состава, не предусматривается возможность обсуждения вопросов о рецепции федеральных законов, не установлено право их непризнания (нуллификации) со стороны субъектов Федерации. На это специально обратил внимание Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 7 июня 2000, что признание за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты России им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов РФ, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект РФ, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством. Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера"[14].

Конституция указывает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, которое регулирует широкий круг общественных отношений, возникающих при решении вопросов, как отнесенных к предметам совместного ведения в Российской Федерацией, так и исключительного республиканского ведения.

Принципиальной особенностью российского федерализма является качественно иная конституционная характеристика края, области, города федерального значения. Придание последним статуса субъекта Федерации привело к тому, что они утратили статус обычных административно-территориальных единиц и приобрели определенные элементы государственности. Вышеназванные субъекты Федерации, а также автономная область и автономный округ принимают свои уставы и издают законы; складывается собственное законодательство территориальных субъектов Федерации. В уставах регулируется широкий круг общественных отношений: установление системы органов власти субъекта Федерации, принципов их образования и формирования, собственности, бюджета, социально-экономические и другие вопросы жизнедеятельности региона[15].

В тоже время следует заметить, что в некоторых уставах и законах субъектов Федерации содержатся нормы, не соответствующие федеральной Конституции, что констатировано, в частности, в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. В целом же система регионального законодательства субъектов Федерации находится на этапе становления и соответствует конституционным ориентирам федеральной Конституции.

В ч. 3 статьи 5 сформулированы принципы федеративного устройства России, конкретизируемые в главе третьей Конституции.

На первом месте среди принципов федеративного устройства Российской Федерации конституционно признается государственная целостность Федерации. Этот принцип отражает историческую преемственность геополитического развития Российского государства, вытекает из суверенитета Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.

Государственная целостность Российской Федерации тесно связана с другим принципом ее федеративного устройства - единством системы государственной власти. Это означает, что власть Федерации распространяется на всю ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма разных уровней. Источником государственной власти является многонациональный народ России, а в масштабе субъекта - совокупность его населения. Каждый субъект Федерации обладает полнотой государственной власти за исключением пределов ведения самой Федерации, а также сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Единственный критерий при этом - соответствие основам конституционного строя Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это разграничение основано на Конституции, Федеральном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий.

Равноправие народов - один из важнейших принципов федеративного устройства Российской Федерации. На территории России ныне проживает более 140 народов. Независимо от их численности, уровня социально-экономического, культурного развития, все народы в равной мере обладают правовыми возможностями участвовать в осуществлении власти всего многонационального народа России, имеют право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Конституция обеспечивает возможность каждому независимо от его национальности пользоваться всеми правами и свободами. Особо гарантируются права различных национальных меньшинств, этнических групп, коренных малочисленных народов. Российское отраслевое законодательство в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации учитывает основополагающие международно-правовые нормы, содержащие гарантии защиты прав национальных меньшинств, оговаривая льготные условия этих народов при пользовании природными ресурсами, землепользовании и т.д.

Равноправие народов органически связано с самоопределением народов как конституционным принципом федеративного устройства Российской Федерации.

Принцип "самоопределения народов" не нужно противопоставлять вышеназванным конституционным принципам государственного устройства Российской Федерации, его нельзя отрицать и не нужно абсолютизировать. Это согласуется с Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. В ней указано, что при реализации права равноправия и самоопределения народов ничто не должно толковаться как "санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов: и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории"[16].

Все субъекты Федерации без каких-либо изъятий во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти между собой равноправны. Это конкретизируется в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ряда субъектов Федерации.