Глава 2. Особенности закрепления предметов совместного ведения в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации

  Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов

Предметы ведения, в том числе предметы совместного ведения, определяются в конституциях (уставах) субъектов РФ различными способами:

Первый - закрепляются все три группы предметов ведения: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов РФ (Бурятия, Липецкая область, Тыва). Второй - закрепляются предметы ведения Российской Федерации и предметы ее совместного ведения с субъектами РФ (Коми, Удмуртия). Третий - закрепляется только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область, Агинский Бурятский автономный округ). Четвертый, наиболее распространенный - закрепляются предметы совместного ведения и предметы ведения субъекта РФ (Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Хакасия, Чечня, Краснодарский и Ставропольский края, Санкт-Петербург, Астраханская, Воронежская, Калужская, Кемеровская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Рязанская, Самарская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Ульяновская, Челябинская области, Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский и Ханты-Мансийский автономные округа). Пятый- закрепляются только предметы ведения субъекта РФ (Алтай, Саха (Якутия), Чувашия, Приморский и Хабаровский края, Москва, Амурская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Новосибирская, Ростовская, Саратовская, Тюменская области, Еврейская автономная область, Ненецкий, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Шестой - не определяется ни один из предметов ведения, предусмотренных Конституцией РФ, в том числе предметы ведения самого субъекта РФ (Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Мари Эл, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Архангельская, Владимирская, Волгоградская, Камчатская, Кировская, Калининградская, Ленинградская, Нижегородская, Новгородская, Пермская, Псковская, 43Тульская, Читинская области, Коми-Пермяцкий и Чукотский автономные округа).

В научной литературе высказываются различные точки зрения по поводу возможности инкорпорации норм федерального законодательства в региональных нормативных актах, в том числе - норм Конституции РФ в конституциях (уставах) субъектов РФ. Одни авторы считают это вмешательством в федеральную компетенцию, в прерогативу федерального регулирования. По мнению И. А. Умновой, три из шести существующих способов регионального закрепления предметов ведения «являются неконституционными, так как, инкорпорируя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования».

Другие ученые рассматривают инкорпорацию федеральных норм в региональном законодательстве как нецелесообразную и некорректную. «Принятие региональных законов, «слепо дублирующих» федеральные, - отмечает Т.Я. Хабриева, - приводит лишь к загромождению законодательства и справедливой постановке вопроса: в чем предназначение законодательного органа субъекта Федерации?». В.Т. Кабышев, рассматривая регулирование прав и свобод человека и гражданина в конституциях (уставах) субъектов РФ, считает:

«Более правильным, как нам представляется, было бы следовать примеру отдельных основных законов, которые, опираясь на нормы федеральной Конституции (избегая при этом ненужного повторения конкретных ее норм, посвященным тем или иным правам или свободам), сосредоточиваются на установлении систем гарантий прав и свобод и механизмов их защиты на соответствующих территориях». Иную точку зрения отстаивает В.В. Гошуляк. Он считает, что, учитывая значимость норм, закрепляющих основы конституционного строя, для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и особенно их учредительный характер полное их текстуальное воспроизведение не только правомерно, но и просто необходимо.

Аналогичной позиции он придерживается в отношении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: «Поскольку Конституция РФ не определяет компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, то, на наш взгляд, в конституциях и уставах субъектов РФ следовало бы текстуально воспроизвести в этой части положения федеральной конституции, как это сделано во многих учредительных актах субъектов РФ». По мнению А.А.Жученко, в конституциях республик не могут закрепляться нормы, регулирующие отношения в сфере исключительной компетенции Федерации, но допустимо включение идентичных принципов и норм, заимствованных из федеральных законов и Конституции России. Наиболее оптимальным он считает закрепление в конституциях республик только конкретного содержания компетенции самого субъекта РФ. Однако республики вправе закреплять в своих Основных законах предметы ведения, определенные в Конституции России, но при условии их полного идентичного переноса.

При рассмотрении данного вопроса, по справедливому мнению В.А. Черепанова, необходимо разделять правомерность инкорпорации норм федеральной Конституции в конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, с одной стороны, и политическую, идеологическую, юридическую необходимость и целесообразность, с другой. «Текстуально дословное воспроизведение федеральных конституционных норм в конституциях (уставах) субъектов РФ не означает «вторжения в предмет федерального конституционного регулирования», так как данная сфера общественных отношений уже урегулирована Конституцией РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Региональные нормы не осуществляют «повторного» регулирования этих общественных отношений, они выполняют иные юридические, политические и идеологические функции. По этой причине подобная инкорпорация вполне правомерна, возможность и пределы ее использования в каждом конкретном случае должны рассматриваться, исходя из юридической, политической, идеологической необходимости и целесообразности».

Закрепление предметов ведения Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов РФ представляется нецелесообразным, хотя, как отмечалось, вполне правомерным. В этой сфере общественных отношений по общему правилу регионы не обладают собственной компетенцией. В отдельных, исключительных случаях она специально устанавливается федеральными законами. По этой причине инкорпорация этих конституционных норм не несет дополнительной юридической, политической или идеологической нагрузки для определения конституционно-правового статуса субъекта РФ в отношениях с Федерацией, а тем более в отношениях с народом субъекта РФ. Закрепление предметов совместного ведения с Российской Федерацией, наоборот, с учетом имеющихся противоречий в федеративных отношениях представляется не только целесообразным, но просто необходимым. При этом должно быть осуществлено аутентичное воспроизведение федеральных конституционных норм, содержащихся в статье 72, а также в частях второй, четвертой, пятой и шестой статьи 76 Конституции РФ. Кроме того, должна быть закреплена установленная статьей 263 Федерального Закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (со всеми его изменениями и дополнениями) компетенция субъектов РФ, которую они обязаны выполнять по предметам совместного ведения за счет своих бюджетных средств. Обязательность такого регионального регулирования прямо закреплена статьей 3 Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ о приведении конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с его нормами. Закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ перечня предметов ведения, раскрывающего их исключительную компетенцию также представляется обязательным. Отсутствие данного перечня фиксирует компетенцию субъектов РФ лишь в самом общем виде - по остаточному принципу. Помимо юридической неопределенности отсутствие подобной четкой и однозначной регламентации правосубъектности регионов не закрепляет за субъектами РФ, а соответственно и за их руководителями, полномочий, которые они обязаны выполнять за счет региональных бюджетов и за исполнение которых несут ответственность перед населением. Исходные теоретические предпосылки для научной разработки проблем разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов по предметам совместного ведения. Конституция РФ, закрепляя предметы совместного ведения, не осуществляет их конкретизацию, не устанавливает принципы дальнейшего разграничения компетенции по предметам совместного ведения и пределы такого разграничения. Федеральное законотворчество, осуществляющее разграничение полномочий по предметам совместного ведения противоречиво и в значительной части пробельно.

В сложившейся ситуации важное значение приобретают официальное и доктринальное толкования конституционных норм. «Институционально- правовое своеобразие государственного устройство России состоит в том, что инстанцией, осуществляющей преодоление конституционных пробелов - отмечает О.В. Романова, - является Конституционный Суд РФ». Т.Я. Хабриевой сформулировано ряд особенностей конституционного производства по вопросам, затрагивающим интересы Российской Федерации и ее субъектов. Остановимся на некоторых из них, которые необходимо учитывать при анализе проблем, возникающих при разграничении полномочий по предметам совместного ведения.

. Конституционный Суд не может игнорировать то обстоятельство, что относительно большая самостоятельность субъектов РФ мыслима лишь в рамках единого государства.

. Субъекты РФ имеют свои конституции или уставы, и было бы возвращением к старой системе, если бы эти акты повторяли федеральную конституцию.

. Такие субъекты, как республики, согласно Конституции являются государствами. Поэтому они могут претендовать на ряд признаков, не свойственных остальным субъектам. В то же время провозглашен принцип равенства субъектов РФ 4. Еще долгое время будет оставаться актуальной проблема разграничения компетенции между центром и регионами. Участие Конституционного Суда в этих вопросах неизбежно и, с одной стороны, усилит «прецедентное» значение его итоговых постановлений, с другой - чревато негативными последствиями опережения судебными решениями федерального законодателя. Подчеркивая определяющую роль официального толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, необходимо отметить одно важное обстоятельство. Конституционный Суд РФ не является инициатором судебного рассмотрения и не выбирает по своему усмотрению вопросы, подлежащие конституционному производству. В соответствии со статьей 125 Конституции РФ Конституционный Суд может рассматривать дела только на основании конкретных запросов или жалоб. «В силу строгости данных требований, - подчеркивает О.В. Романова, - вклад Конституционного Суда в совершенствование государственного нормотворчества является не систематическим и регулярным, а эпизодическим, и зависит не от потребностей государства, а от того, смогут ли субъекты, обладающие правом инициирования судопроизводства в Конституционном Суде РФ, осознать необходимость этого совершенствования». В этой связи важное значение в конституционной практике приобретает доктринальное толкование Конституции РФ, которое оказывает серьезное влияние на нормотворческую и правоприменительную практику. «Возникла острая необходимость в свободной от идеологических шор научных интерпретаций юридических понятий, категорий и принципов, сближающих российское право с мировыми стандартами, - пишет по этому поводу Т.Я. Хабриева. - Как в центре правовой системы стоит Конституция, так соответствующее место должно занять среди других видов правовой деятельности ее толкование - необходимое условие полноценной реализации Основного закона. Ввиду новизны многих ее понятий, их осуществления в условиях переходного периода, противоречивости и пробельности ряда конституционных положений, постепенной амортизации и прямого устаревания некоторых норм доктринальное толкование должно стать базовым в их преодолении». Усиление роли доктринального толкования в конституционном процессе приводит Т.Д. Зражевскую к интересным выводам о концепциях и доктринах как самостоятельных элементах конституционно-правовой системы.

Н.А. Боброва, подчеркивая значение науки конституционного права в развитии российского конституционализма, наряду с ее позитивно-апологетической функцией особо выделяет ее позитивно-критическую функцию. «Без критического анализа существующих реалий наука превращается в апологетику в худшем смысле этого слова, в беспринципную лакировку действительности, а ученые - в дипломированных апологетов власти». После краткого анализа роли официального и доктринального толкования конституционных норм в развитии конституционно-правовой действительности перейдем к формулированию некоторых теоретических предпосылок для научной разработки проблем разграничения полномочий по предметам совместного ведения. При доктринальном и официальном толковании конституционных норм, на наш взгляд, сформировались определенные положения, последовательное применение которых позволит систематизировать значительный теоретический и эмпирический материал в этой области и выработать предложения по совершенствованию конституционно-правового института совместного ведения. Предметы ведения разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами самой Конституцией РФ и не могут быть разграничены в дальнейшем иными актами в принципе.

В связи с неудачным терминологическим словосочетанием, используемым в Конституции РФ «разграничение предметов ведения и полномочий» высказывались иные точки зрения о том, что установленные статьями 71-73 Конституции РФ предметы ведения могут изменяться в ходе договорной практики Российской Федерации с ее субъектами. По мнению Б.А. Страшуна, «положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях Федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм статей 71-73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение». Такая позиция представляется необоснованной, противоречит Конституции РФ и подверглась справедливой критике в научной литературе. «Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? - пишет по этому поводу С.А. Авакьян. - Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта - президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительной власти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!»

Разграничиваться могут лишь компетенция Российской Федерации и ее субъектов либо полномочия их органов власти в рамках и в пределах конституционно закрепленных предметов ведения. Сами предметы ведения, установленные Конституцией РФ, перераспределению между Российской Федерацией и ее субъектами не подлежат.