 |
Предметы ведения Российской Федерации. Предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Разграничение предметов ведения в зарубежных странах
|
|
|
|
ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — закрепленный в федеральной Конституции круг вопросов, исключительная прерогатива в решении которых принадлежит федеральным органам государственной власти. П.в. РФ — это сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности ее территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Формулой "в ведении РФ находятся" обозначаются сферы жизни общества, отрасли и подотрасли хозяйства, а также социально-культурной деятельности, виды имущества, его объекты, которые находятся под воздействием федеральной государственной власти, в распоряжении ее органов (федеральные банки, транспорт, ядерная энергетика, федеральная собственность, военная техника и др.). Перечень исключительных П.в. РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим.
В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ - закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов - сферы конкурирующей компетенции (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия). Второй - определяются предметы исключительного ведения Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия). Думается, что избранный Россией двухуровневый способ конституционного разграничения предметов ведения (предметы ведения федерации и предметы совместного ведения) является более предпочтительным, чем трехчленная классификация. Отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению федерации и совместному ведению
|
|
|
В статье 71 Конституции РФ приводится перечень исключительных предметов ведения РФ, который является исчерпывающим. Условно предметы ведения РФ можно разделить на несколько групп:
1. вопросы государственного строительства:принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов и контроль за их соблюдением; федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами) и территория РФ (определение состава, границ России); регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
2. вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы: установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба.
3. вопросы регулирования экономики и социального развития: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; федеральные фонды регионального развития; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы;
4. вопросы обороны и охраны границы: оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
|
|
|
5. вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности: внешнеэкономические отношения Российской Федерации; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира.
6. вопросы метеорологии, статистической отчетности:метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.
7. государственные награды и почетные звания:
Указанные в статье 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию РФ. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти.
Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения РФ, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.
Следует заметить, что российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется разграничение не предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти - законодательной и исполнительной. Так, в Конституции Австрии отдельно указываются полномочия федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекающаяся компетенция, когда по определенным вопросам федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы используются в Конституции ФРГ.
|
|
|
Что в основе совместного ведения: принцип субсидиарности или централизация?
Важнейший аспект анализа особенности модели конституционного регулирования круга предметов ведения связан с идентификацией того, какой принцип распределения государственной власти по ее объему положен в основу разграничения предметов ведения в Конституции РФ: субсидиарности или централизации? Думается, что в основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидиарности и централизации. И тут вряд ли можно согласиться с позицией американского эксперта Стивена Солника, считающего, что после перечня, определенного в ст. 71 и 72 Конституции РФ, едва ли остаются какие-либо исключительные полномочия в компетенции субъектов Российской Федерации.
В мировой практике конституционного регулирования используются два метода распределения власти в "остатке": децентрализации и централизации. Способ децентрализации означает, что все то, что не отнесено по конституции к федерации, к совместному ведению, к ведению субъектов федерации, остается в ведении субъектов федерации (Австрия, ФРГ, Малайзия). Способ централизации означает, что остаточная власть (предметы ведения, нераспределенная компетенция органов власти) находится в юрисдикции федерации (Канада, Индия).
В российской конституционной модели "остаточные" предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти. В целом это более демократический способ разделения власти, нежели жесткое определение предметов ведения субъектов федерации непосредственно в конституции. Вместе с тем такой подход предполагает решение вопроса, что должно относиться к ведению субъектов федерации, то есть, что в итоге остается в "остатке" для субъекта федерации.
|
|
|
Таким образом, российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
|
|
|
Совершенствование федерализма в нашей стране, несмотря на относительную стабилизацию федеративных отношений, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий, предполагает решение ряда правовых вопросов. И здесь весьма полезным может оказаться соответствующий зарубежный опыт, имеющий многовековую историю, чего нельзя сказать об отечественном опыте в этой сфере.
Федеративная форма устройства государства подразумевает не только наличиеединой конституции и единой законодательной исполнительной власти, но и такую особенность, как собственные законодательные и исполнительные органы власти субъектов федерации. В этих условиях необходимо разграничение полномочий федеральных и региональных властей. У федеральных органов власти не должно быть неограниченных полномочий по управлению страной, поскольку это нарушает демократические принципы устройства. Часть полномочий передается органам власти субъектов федерации, которые призваны решать местные и региональные проблемы.
Как отмечается в литературе, «в различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки» [1]. Каждая отдельная федерация обладает своими, только ей присущими особенностями.
Но хотя единой точки зрения на решение данного вопроса в мировой практике не существует, выработан некий структурный подход к разграничению предметов ведения и полномочий, касающихся:
• исключительной компетенции федеральных органов власти;
• совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
• исключительной компетенции властных структур субъектов федерации.
Этот подход находит отражение в конституции конкретной страны с федеративным устройством, закрепляющей разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. К числу таких стран относятся США, ФРГ, Австралия.
Вопросы исключительной компетенции перечисляются в конституции и других нормативно-правовых актах, а право принятия решения по ним принадлежит исключительно федерации либо только субъектам федерации.
Примеров подобного правового закрепления и регулирования исключительной компетенции субъектов федерации в мировой практике достаточно много. Если в законодательстве одних государств приводится исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов федерации (в частности Перечень II Приложения 7 к Конституции Индии включает 66 пунктов, среди которых «Здравоохранение и санитария»), то право других стран не содержит подобного перечня, и здесь к предметам ведения субъектов федерации относятся вопросы, не входящие ни в исключительное ведение федерации, ни в совместное ведение федерации и ее субъектов. Еще один подход – конституционная регламентация вопросов, которые не могут быть предметом ведения субъектов (пример – Мексика].
Американский законодатель исходит из того, что полномочия, не представленные в Основном законе страны и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются за штатами или за народом (ст. 10 Конституции США).
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации влечет за собой необходимость конкретизации предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, что и является основой возникновения феномена совместного ведения центра и составных частей федеративного государства.
Понятие совместной компетенции подразумевает решение конкретных вопросов как центральной властью, так и субъектами федерации. Подразумевается самостоятельное регулирование вопросов совместной компетенции субъектов федерации до принятия соответствующего федерального закона, разграничивающего совместную компетенцию между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Тем самым определяются пределы федерального центра в вопросах совместной компетенции.
Международной практике известно и разграничение предметов совместного ведения [2].
Предметы ведения субъектов федерации устанавливаются разными способами. Если в одних странах (например Австрии, России) они специально не перечисляются и ими считаются вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации и к совместному ведению федерации и ее субъектов, то в других (например Индии] дается исчерпывающий перечень предметов ведения штатов (исключительная компетенция субъектов федерации). Отдельный пример (Мексика] – конституционная регламентация вопросов, не могущих быть предметом ведения штатов.
Таким образом, существующие способы разграничения предметов ведения и полномочий остаются несовершенными. Общей чертой является дублирование полномочий и наличие пробелов в конституционно-правовом регулировании их разграничения. В результате невозможно определить уровень власти, ответственный за осуществление конкретных полномочий.
Наиболее совершенной представляется модель, предусматривающая разграничение предметов ведения и полномочий как по вертикали, так и по горизонтали. Например, австрийская Конституция предусматривает четыре сферы ведения:
• федеральная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат федерации);
• земельная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат землям);
• совместная (законодательные полномочия принадлежат и федерации, и землям, а исполнительные – землям);
• рамочная (законодательные полномочия принадлежат и федерации, и землям в пределах, установленных федерацией, а исполнительные – землям).
Аналогичная модель, определяющая полномочия в зависимости от критерия целесообразности их единообразного урегулирования для всех земель, применяется в Германии.
В заключение следует отметить, что выбор конкретной модели разграничения предметов ведения и полномочий обуславливается совокупностью политических и экономических факторов, оптимальное сочетание которых приводит к эффективным взаимоотношениям разных уровней власти, что наблюдается, как правило, у развитых государств с высоким уровнем жизни населения.
Для нашей страны необходимо осуществить комплексный политико-экономический анализ, позволяющий усовершенствовать конституционную модель разграничения компетенции органов государственной власти Федерации и органов власти ее субъектов.
|
|
|
