Государственное управление

Административное право как отрасль правовой системы Рос­сийской Федерации объективно связано с социальным явлением, получившим в Древнем Риме обозначение латинским термином "administratio", что означает руководство, управление.

Государственное управление — разновидность социального управления, под которым понимается специфический вид государ­ственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (напри­мер, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а так­же от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т. п.).

Термин "государственное управление" широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в зако­нодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения дан­ного вида государственной деятельности.

Конституция РФ 1993 г. отказалась от этого термина. Вместо него в оборот введен новый термин — "исполнительная власть".

Объясняется это конституционным провозглашением принци­па разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государ­ственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государствен­ного управления до 80-х гг.

Место и роль государственного управления в механизме госу­дарственной власти определялись следующими характеристиками:

4 Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

а) государственное управление — конкретный вид деятельно­сти по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное управление — деятельность исполнитель­но-распорядительного характера. Основным направлением ее яв­ляется исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзакон­ных нормативных актов. Достигается эта цель использованием не­обходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

в) государственное управление — прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распоря­дительные органы государственной власти или же органы госу­дарственного управления',

г) государственное управление — исполнительная деятель­ность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредствен­ного руководства хозяйственным, социально-культурным и админи­стративно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства была обусловлена тем, что именно в ведении (органи­зационном подчинении) органов государственного управления нахо­дилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производ­ства;

д) государственное управление — подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона"; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управле­ния, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординацион-ность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудеб­ном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание пра­воприменения с правоустановлением); включение в механизм (си­стему) государственного управления не только исполнительно-рас­порядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т. п.

В таком понимании органы государственного управления рас­сматривались в качестве исполнительного аппарата государствен­ной власти, являющегося основным звеном практической реализа­ции законодательства, а также иных правовых актов органов госу­дарственной власти, то есть Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были "привя­заны" прямо или опосредованно к системе Советов народных депу­татов.

Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть 5

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принци­пиальных обстоятельства. Прежде всего — государственное управ­ление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти.

Второе обстоятельство связано с тем, что при характеристике государственного управления акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить уп­равляющее воздействие с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата го­сударства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответ­ствующих решений (например, законов), а в их реализации, то есть в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечи­вающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая много­образие общественных отношений, нуждающихся в упорядочива­ющем, то есть постоянном управляющем воздействии. Вообще не­допустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и воз­никает необходимость в специализированном управленческом зве­не государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение — это, в рассматриваемом аспекте, и есть, по существу, непосредствен­ная государственно-управленческая деятельность, то есть управ­ляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения — законодательный либо ис­полнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо под­законного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственно­му управлению как разновидности социального управления.