Организационная структура парламентов

Парламенты — это сложные организации, являющиеся, с од­ной стороны, основными аренами политической жизни большин­ства либеральных демократий, а с другой — рабочими коллегия­ми, выполняющими ряд организационно-технических задач. Соответственно их внутренняя структура включает в себя две со­ставляющие — политическую и организационную. Начнем с пос­ледней. Прежде, однако, зададимся вопросом, который касается парламента в целом: каковы должны быть его размеры? Сколько-нибудь ясного, теоретически обоснованного ответа на этот воп­рос нет. Статистический анализ размеров реально существующих парламентов позволил ряду ученых сделать вывод о существова­нии следующей тенденции: в целом численность членов парламен­та стремится к кубическому корню от численности населения стра­ны. Формулируемый таким образом «закон кубического корня» как будто оправдывается на предельно широких выборках данных, хотя, повторяю, никто до сих пор не объяснил, почему это так.

Важнейший вопрос, касающийся внутренней структуры парламен­та, — должен ли он состоять из одной, двух или даже более палат? Аб­солютные монархии позднего средневековья решали эту проблему про­сто: каждая из палат, как полагали тогда, должна представлять какое-то из сословий королевства—дворянство, духовенство, горожан и (иног­да) крестьян. Каждое из сословий имело свои традиционные интересы, права и обязанности перед короной. У такого подхода были привер­женцы даже среди классиков «протективной» модели демократии. Например, Монтескье защищал сословное представительство как фор­му высоко ценимого им «смешанного правления». Лишь в XIX столе­тии началось победное шествие принципа «один человек — один го­лос», а в XX в. он возобладал. Тем не менее рудименты средневекового

302 Парламенты

парламентаризма кое-где дожили до наших дней (прежде всего это па­лата лордов в Великобритании, наследственное членство в которой было отменено совсем недавно). Некоторые страны уже в новейшее время экспериментировали с представительством экономических, про­фессиональных и культурных групп. Так построены сенат в Ирлан­дии, а также такие совещательные, не являющиеся парламентскими па­латами органы, как социально-экономические советы во Франции, Нидерландах и Италии. В Малави 48 из 80 сенаторов избираются насе­лением, а они, в свою очередь, избирают остальных сенаторов (32) из списка кандидатов, представленного официально признанными заин­тересованными группами. Наиболее широкомасштабный из подобных экспериментов был осуществлен в Югославии, где до коллапса функ­ционировал многопалатный, исключительно сложный по структуре парламент (скупщина), отражавший национально-территориальное и экономическое расслоение общества. Верхние палаты современных пар­ламентов, вопреки названию, обычно располагают меньшими полно­мочиями, чем нижние. Как правило, они меньше по численному соста­ву и избираются по особым правилам, а иногда и вовсе не избираются населением.

В федерациях верхняя палата парламента обычно обеспечивает равное представительство «земель» (в США и Швейцарии — по два представителя от каждого штата или кантона, в Австралии — по десять представителей от каждого штата и т. д.). При этом, есте­ственно, самые маленькие из них оказываются в выигрышном по­ложении. На выборах в американский Сенат голос жителя штата Род-Айленд «весит» гораздо больше, чем голос калифорнийца. Ин­формацию о неравном представительстве в верхних палатах несколь­ких федеральных парламентов можно почерпнуть из табл. 26 (дан­ные Аренда Лейпхарта по состоянию на 1980 г.). Как видим, особо привилегированного положения достигли малые «земли» в США и Швейцарии, но и в других странах неравенство достаточно ощутимо. Даже в некоторых унитарных государствах верхние палаты парла­ментов формируются так, чтобы ни одна из территорий не чувство­вала себя ущемленной. Например, во Франции сенаторов избирают специальные коллегии, состоящие из членов местных администра­ций. В Италии сенат формируется всеобщим голосованием, но при особой нарезке избирательных округов: каждый из них совпадает с большим регионом страны.

Организационная структура парламентов

В пользу двухпалатных парламентов часто приводят два аргумента: во-первых, такая система сокращает возможность непродуман­ных «партизанских» дей­ствий против исполнитель­ной власти; во-вторых, верхняя палата разгружает нижнюю, беря на себя об­суждение части вопросов. Однако первый аргумент действителен лишь для до­минирующих парламентов (возможности остальных «вредить» правительству и так достаточно скромны), второй же устраняется воз­ражением, что все решает

«не число, а умение»: гораздо логичнее поднять уровень компетент­ности и профессионализма в нижней палате путем более совершен­ного разделения труда, т. е. создания комитетов и комиссий. Что касается главного возражения против двухпалатных парламентов вообще, то оно очевидно. Формируемые на основе разных принци­пов палаты не могут быть равноправными. Обычно явно преобла­дает палата, избранная всеобщим голосованием. Но зачем тогда нуж­на вторая? Если же допустить, что обе палаты формируются каким-то одним способом, то это открывает возможность ожесто­ченного соперничества между ними и в конечном счете — полити­ческого кризиса.

По мнению большинства политологов, реальное значение верх­няя палата может приобрести в ограниченно автономных и подчи­ненных парламентах, давая оппозиции дополнительное простран­ство для критики исполнительной власти. В особенности это касается не столь уж редких ситуаций, когда верхние палаты контролируют­ся оппозицией. Так, в ФРГ на протяжении почти всех 70-х гг. Бун­десрат (верхняя палата Бундестага) был средоточием влияния блока ХДС—ХСС против коалиции СДПГ и Свободной демократичес-

304 Парламенты

кой партии. Голлистские правительства V Республики во Франции часто имели больше хлопот с Сенатом, чем с Национальным собра­нием. Таким образом, вопрос об оптимальном количестве палат нельзя решать, исходя из критерия эффективности. Иногда эффек­тивность нужно приносить в жертву собственно политическим дос­тоинствам парламента—его способности эффективно посредничать между разными институтами и группами общества.

Важнейшей характеристикой организации работы парламента является уровень внутреннего разделения труда. Для того чтобы обеспечить хотя бы минимальный контроль над громоздкой и про­фессиональной бюрократией, парламент должен создавать собствен­ные специализированные органы — комитеты. Комитеты призва­ны выполнять разнообразные задачи, к числу которых относятся детальные рассмотрения законопроектов, экспертиза по финансо­вым вопросам, контроль над администрацией и специальные рас­следования. Уровни специализации комитетов в отдельных странах различны и прямо зависят от силы парламента по отношению к ис­полнительной власти. Такой автономный парламент, как Конгресс США, располагает исключительно разветвленной сетью постоянно действующих комитетов и подкомитетов (число последних доходило до 300). Иное положение в Великобритании, где комитеты ограни­ченно автономной Палаты общин — не специализированные и рас­полагают скромными финансовыми ресурсами. Надо заметить, что британская модель является гораздо более распространенной в мире, чем американская. Даже там, где, с институциональной точки зре­ния, комитеты могли бы быть сильными, они часто приходят в упа­док из-за жесткого партийного контроля над парламентской рабо­той в целом. Это характерно, например, для парламентских систем с доминирующими парламентами. По мнению наблюдателя из ста­на канадской оппозиции, в комитетах Палаты общин страны «око­пались ставленники правительства», которые «сидят, читают газе­ты, пишут письма и никогда не забывают при этом принять участие в голосованиях по вопросам, на предварительное рассмотрение кото­рых они не потратили ни малейших усилий». И это при том, что сама модель комитетов в Канаде скопирована с американской.

Опасность для либеральной демократии таит в себе превращение сильных комитетов (которые, вообще говоря, не уполномочены из­бирателями курировать целые сферы государственной жизни) в ору-

Организационная структура парламентов 305

дня частных или групповых интересов. Так, антикоммунистическая «охота за ведьмами», сильно подорвавшая дух американской демок­ратии, была инициирована и проводилась силами комитетов Конг­ресса во главе с сенатором Дж. Маккарти. Реабилитации комитетов в глазах общественности помогла их работа по расследованию дея­тельности ЦРУ и уотергейтского скандала. Таким образом, комите­ты могут действовать и в частных и в общих интересах.

Большой резонанс в мировом политологическом сообществе выз­вало открытие конца 70-х гг., сделанное на материале СССР и Польши. Оказалось, что в этих странах с полностью подчиненными парламентами многие законопроекты серьезно корректировались на этапе слушаний в комитетах и комиссиях. В Польше между 1957 и 1969 гг. из 327 проектов, предоставленных Советом министров, лишь около 60 прошли без изменений. Мало того, принятие некоторых за­конов блокировалось из-за сильной оппозиции комитетов Сейма! Некоторые исследователи усмотрели в этой тенденции признак отхо­да от «идеологической» модели руководства к «технократической», при которой возрастает значение экспертных оценок. Другая — бо­лее распространенная — точка зрения состояла в том, что комитеты служили инструментом представительства отдельных групп внутри властвующей элиты, в том числе и достаточно влиятельных.

Заключая тему парламентских комитетов, следует отметить, что в общем виде выделяют следующие источники их влияния: специа­лизацию, постоянство (об этом сказано выше), а также «интимность» и «поддержку». «Интимность» в работе комитетов прямо зависит от их величины: гораздо эффективнее те из них, в которых немногие люди годами работают вместе и начинают понимать друг друга с полуслова, что очень важно для достижения консенсуса. Многолюд­ные комитеты, члены которых редко собираются вместе и не пони­мают друг друга, не способны к плодотворной работе. «Поддержка» означает возможность нанять квалифицированный обслуживающий персонал и экспертов. Это позволяет комитетам меньше полагаться на статистические данные и отчеты, предоставляемые исполнитель­ной властью, и несколько смягчать ее явное информационное пре­имущество. И то и другое необходимо для эффективного контроля над исполнительной властью.

Если комитеты и комиссии представляют собой специализирован­ные органы парламента, то имеются и органы, осуществляющие об-

306 Парламенты

щую координацию парламентской деятельности. Прежде всего, это председатели парламентов (спикеры) и их заместители (вице-спикеры). В условиях парламентской системы, особенно при низких уровнях по­литической фрагментации, роль спикеров — чисто техническая. Они, в полном соответствии с переводом термина, являются безобидными «говорунами» и главным образом просто ведут заседания. Автоном­ные парламенты (в условиях президенциализма или парламентаризма в сочетании с высокой политической фрагментацией) делают полити­ческую роль спикеров значительно более важной, предоставляя им до­вольно серьезные рычаги влияния на политическую повестку дня. Иног­да в помощь спикерам создаются коллегиальные органы, тоже связанные с общей координацией деятельности парламента (Совет ста­рейшин Бундестага ФРГ, Совет Государственной думы России, Кон­ференция председателей в Национальном собрании Франции и др.). Такие органы обычно формируются по принципу представительства фракций. Надо сказать, что этот принцип широко применяется и при формировании комитетов и комиссий.