Разработка проектов Конституции

Осознание необходимости принятия новой Конституции СССР в правящих кругах произошло не сразу. Первоначально планировалось ограничиться лишь внесением изменений в действующую Конституцию. Об этом свидетельствует то, что 29 мая 1934 г. секретарь президиума ЦК СССР А.С. Енукидзе направил в ПБ письмо, в котором был намечен созыв VII съезда Советов Союза ССР 15 января 1935 года. Двумя днями позже появилось еще одно обращение, по содержанию аналогичное до мельчайших деталей предыдущему, на этот раз от М.И. Калинина и секретаря партгруппы президиума ВЦИК Н. Новикова. Рассмотрев 30 января 1935 г. на заседании Политбюро ЦК ВКП(б) вопрос «О Конституции СССР и Пленуме ЦК», его члены высказались за созыв Пленума ЦК для дальнейшего его обсуждения. В решении февральского Пленума ЦК ВКП(б) от 1 февраля 1935 г. снова говорилось лишь «о необходимости некоторых изменений в Конституции СССР». Состоявшийся в начале февраля 1935 г. VII Всесоюзный съезд Советов в постановлении, принятом по докладу В. М. Молотова, принял предложение февральского Пленума ЦК ВКП(б) о внесении изменений в Конституцию СССР и предложил ЦИК СССР избрать Конституционную комиссию для выработки исправленного текста Конституции и внесения его на утверждение сессии ЦИК СССР. Свою деятельность конституционная комиссия ЦИК СССР начала спустя четыре месяца после того, как была образована, весьма своеобразно напомнив о своем существовании. 8 июля центральные газеты страны опубликовали сообщение о прошедшем накануне ее первом протокольном заседании и создании на нем двенадцати подкомиссий. Их возглавили: И.В. Сталин две - по общим вопросам и редакционную, В.М. Молотов - экономическую, В.Я. Чубарь - финансовую, Н.И. Бухарин - правовую, К.Б. Радек - по избирательной системе, А.Я. Вышинский - судебных органов, И.А. Акулов - центральных и местных органов власти, А.А. Жданов - народного образования, Л.М. Каганович - труда, К.Е. Ворошилов - обороны и М.М. Литвинов - внешних дел. Однако самое существенное осталось за пределами газетной информации. Прежде всего, стенограмма или хотя бы изложение доклада Сталина на заседании комиссии. Между тем, выступая в тот день, Иосиф Виссарионович неожиданно для всех продемонстрировал настойчивое стремление провести конституционную реформу в гораздо больших масштабах. Он предложил разделить существовавшую и закрепленную основным законом единую конструкцию власти, в силу этой своей сущности и называвшуюся советской, на две самостоятельные ветви - законодательную и исполнительную. Иными словами, демонтировать действовавшую семнадцать лет систему - от районных и городских советов до ЦИК СССР - и создать взамен ее принципиально иную, ничем не отличающуюся от традиционных, классических западноевропейских.

В советской исторической и историко-правовой литературе Конституцию СССР 1936 г. называют «сталинской». Прочно утвердился стереотип, что ее проект был чуть ли не полностью написан Сталиным единолично. Далее попробуем разобраться, так ли это на самом деле.

Работу по составлению проекта Конституции можно разделить на несколько этапов. Сразу после формирования подкомиссий Конституционной комиссии им было предложено представить предварительные соображения о содержании соответствующих разделов проекта Конституции. Содержание этого документа показывает, что план выходил далеко за те пределы, которые были установлены в решении февральского Пленума ЦКВКП(б) и VII Всесоюзного съезда Советов. Это свидетельствовало о том, что Конституционная комиссия окончательно стала на путь не подготовки отдельных изменений и дополнений действовавшей Конституции, а разработки проекта новой Конституции.

Следующим этапом работы явилась разработка подкомиссиями своих предложений по содержанию и тексту соответствующих разделов Конституции. Наибольшую активность проявили подкомиссия по правовым вопросам и подкомиссия по центральным и местным органам власти, которые представили детально разработанные тексты своих разделов. 2 марта 1936 г. проект раздела Конституции «О центральных и местных органах власти» был представлен в Конституционную комиссию. Авторы этого раздела практически взяли за образец Конституцию СССР 1924 г., но с учетом предложения Енукидзе об упразднении съездов Советов. Некоторые изменения были внесены лишь в структуру высших органов государственной власти Союза СССР. Подкомиссия предложила сохранить ЦИК СССР, назвав его Всесоюзным Советом Народных Депутатов, который должен был состоять, как и прежний ЦИК СССР, из двух палат - Союзного совета и Совета Национальностей. В промежутках между сессиями этого совета роль высшего законодательного органа власти отводилась его Президиуму, который должен был играть роль коллективного главы государства, формировавшемуся по тем же правилам, что и прежний Президиум ЦИК СССР. Однако в Конституционной комиссии были и другие предложения. Так, в записке, поданной в комиссию председателем подкомиссии по внешнеполитическим вопросам М. М. Литвиновым 3 декабря 1935 г., предлагалась несколько иная схема высших органов государственной власти СССР, а именно: «Совет Народных Депутатов СССР для будущего общесоюзного парламента и наименование - Председатель Совета Народных Депутатов Союза ССР для главы государства». В этой схеме на первый план выдвигается высший представительный орган государственной власти - Совет Народных Депутатов СССР, полномочия единоличного (а не коллегиального) главы государства были неразрывно связаны с компетенцией Совета. Самостоятельные функции главы государства носили в основном представительский характер. В предложенном подкомиссией И. А. Акулова проекте структуры центральных и местных органов было еще одно важное новшество: в качестве местных органов власти намечались краевые, областные, окружные, городские, районные и сельские советы народных депутатов, избираемые трудящимися прямыми и равными выборами. Советы эти должны были работать в сессионном порядке и избирать свои исполнительные органы - исполкомы, ответственные перед избравшими их Советами. Активно работала подкомиссия по избирательной системе. 16 августа 1935 г. замещавший председателя подкомиссии И. С. Уншлихт провел заседание привлеченных к работе подкомиссии специалистов (Кауфман, Аржанов, Вольский, Туманов, Акимов), на котором были распределены обязанности по подготовке текста данного раздела Конституции и определены общие принципы, которыми должны руководствоваться авторы: выборы прямые, равные, тайные, но не всеобщие, так как сохранялось лишение избирательских прав для «нетрудовых элементов». На заседании подкомиссии 23 августа 1935 г. под председательством Радека был одобрен проект раздела об избирательном праве, составленный на основе изложенных выше принципов. Большой интерес также представляют материалы, отражающие работу подкомиссии по судебным вопросам. Записка этой подкомиссии за подписью Вышинского была прислана в Конституционную комиссию 15 сентября 1935 года. В ней содержался ряд противоречивых предложений. В ст. 1 проекта утверждалось, что «осуществление судебных функций в СССР возлагается исключительно на судебные органы...». А в ст. 3 говорилось, что «никто не может быть подвергнут какому-либо уголовному наказанию или ограничению в правах иначе как по постановлению суда или Особого Совещания НКВД». Иначе говоря, наряду с судом допускалось и внесудебное применение уголовного наказания, что противоречило ст. 1 проекта. Далее в записке Вышинского предлагалось, чтобы все судьи избирались населением, кроме Верховных судов союзных республик и Верховного Суда СССР, избираемых соответствующими законодательными собраниями. Важная новелла предлагалась в отношении прокуратуры. Если по конституции СССР 1924 г. прокуроры союзных республик были ответственны лишь перед ЦИК и СНК своих республик и независимы от Прокурора Верховного Суда СССР, то Положение о прокурорском надзоре 1933 г. поставило их в двойное подчинение: высшим органам власти своей республики и Прокурору СССР. В записке Вышинского предлагалось окончательно централизовать прокуратуру с тем, чтобы назначение прокуроров союзных республик производилось Прокурором СССР. Прокуроров союзных республик предлагалось вывести из подчинения органам власти республик и подчинить исключительно Прокурору Союза ССР. 28 сентября 1935 г. нарком юстиции Н. В. Крыленко в письме предложил включить статью, которая гласила: «Суды СССР действуют на началах публичного и гласного судопроизводства, с предоставлением трудящимся всех возможных средств защиты и оправдания. Господствующим языком в суде является язык национального большинства данной местности, с обязательным предоставлением национальным меньшинствам возможности давать объяснения на своем языке». Но наряду с этим Крыленко предлагал закрепить в Конституции и ограничение прав обвиняемых. Возражал Крыленко против предложенного Вышинским избрания членов судов второй инстанции (областных, краевых) населением. Он считал такой порядок формирования областных и краевых судов неверным и политически, и по существу. Замечания Крыленко были учтены в представленном Вышинским 7 декабря 1935 г. доработанном проекте судебного раздела Конституции.

Проделав гигантскую работу, к марту 1936 года подкомиссии представили свои материалы. На их основе в течение марта - апреля 1936 года был подготовлен «Черновой набросок проекта Конституции СССР». Он подвергся детальному обсуждению в различных отделах ЦК ВКП(б), состоявшихся в апреле 1936 г. В него внесли существенные дополнения и изменения, кроме того, была уточнена структура: вместо разделов введены главы и сплошная нумерация для всех 146 статей.

Работу по доработке и обобщению материала взяла на себя редакционная подкомиссия, в которую входили Я.А. Яковлев, А.И. Стецкий, Б.М. Таль. Она создала в апреле 1936 г. вторую редакцию проекта. Активно содействовал и контролировал процесс секретариат Конституционной Комиссии. Вторая редакция проекта обсуждалась на совещании у И.В. Сталина 17, 18, 19 и 22 апреля, на котором присутствовали члены редакционной подкомиссии. Было внесено множество изменений по вопросам оформления и содержания. Советское государство и общество было провозглашено социалистическим объединением рабочих и крестьян. Изменения коснулись политической основы СССР, личной и государственной собственности, суверенитета союзных республик, высших органов государственной и судебной власти и в меньшей степени прокуратуры и государственного управления. 30 апреля проект был передан членам ЦК ВКП(б).

Конституционная Комиссия проводила напряженную работу более года. Совершенно очевидным было то, что первоначальная задумка и окончательный проект радикально отличались. Проект был вынесен на обсуждение Пленума ЦК ВКП(б), состоявшегося 1-4 июня 1936 г. В Резолюции Пленума говорилось об одобрении проекта и целесообразности созыва Всесоюзного съезда Советов для его детального рассмотрения. 11 июня проект был одобрен Президиумом ЦИКа Союза ССР, было принято решение о созыве Всесоюзного съезда Советов 25 ноября 1936 г. и о публикации будущего Основного закона.

Таки образом, можно заключить, что изначально не планировалось разрабатывать новую Конституцию, а только внести некоторые изменения в старую. Однако в ходе работы Конституционной комиссии необходимость составления нового Основного закона стала очевидной. Хотя Сталин и был председателем Конституционной комиссии, и серьезно повлиял на содержание Конституции, говорить о том, что она была составлена им единолично нельзя, так как существенную роль играли и оппозиционные ему политики. Стоит также отметить активную работу подкомиссий и тот факт, что их предложения широко обсуждались и претерпевали соответствующие изменения. Благодаря этому, им удалось разработать Конституцию, которая наиболее полно и точно соответствовала сложившейся к 1936 в СССР ситуации.