 |
Источники появления и генезис бюрократии
|
|
|
|
Введение
Бюрократия… В нашем представлении она одновременно сочетает в себе качества неэффективности и угрожающего могущества. Ее отличают некомпетентность, волокита, забота о собственном благополучии. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. С другой стороны хоть минимальный, но чиновничий аппарат все-таки необходим для упорядочивания протекающих процессов в государстве.
При этом, бюрократия демонстрирует впечатляющую способность противостоять, выживать в любых формах, стилях государственного и организационного управления. Крупнейший теоретик бюрократии Макс Вебер писал: «Приближается диктатура чиновника». Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает проблемы.
Необходима или нет бюрократизация аппарата управления? Для того чтобы ответить на этот вопрос, надо выяснить, что же такое бюрократия, бюрократизм, как она участвует в нашей повседневной жизни, где мы с ней сталкиваемся. Воспринимаются ли эти понятия нами так негативно только из-за некомпетентности одного корыстного человека или действительно бюрократия - это абсолютное зло, с которым надо бороться?
Эти понятия - одни из основных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теории бюрократизма являются центральной концепцией в классических теориях государственного и организационного управления, однако вкладывают в каждое из них разный смысл.
В настоящей работе автор ставит перед собой задачу исследовать явление бюрократии, рассмотреть особенности влияния данного института на функционирование государственной службы.
|
|
|
Бюрократия: источники и сущность
Понятие бюрократии
Слово «бюрократия», уходит корнями в античный мир. В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами - «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников.
Введение понятия бюрократия обычно приписывается физиократу и экономисту Винсену де Гурнай, который в 1745 году обозначил так исполнительную власть. В научный оборот термин вошел благодаря Максу Веберу. Немецкий социолог обозначил им специфическое явление - систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами и правилами, формализованным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой.
Почему мы, как правило, негативно относимся к бюрократии? Может это лучшее, что есть в аппарате управления? А для того, чтобы попытаться разобраться в этом деле, необходимо рассмотреть, что же понимали под термином «бюрократия», выдающиеся ученые, подошедшие к этой проблеме с разных точек зрения.
Само по себе слово бюрократия не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом, вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах, прежде всего, тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.
|
|
|
Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его часто употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином «бюрократия» нередко обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне. Такое понимание бюрократии во многом связано с работами немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920), оставившего заметный след в теории управления. В широком же, и наиболее часто употребляемом применении, а также в политической лексике термин «бюрократия» и все производные от него употребляются в ярко выраженном негативном смысле, как своеобразное «антиуправление». То есть акцент смещается в сторону неэффективных форм управления - раздутость и запутанность аппарата управления, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм, недоступность, протекционизм и др. Поэтому необходимо четко дифференцировать само понимание термина «бюрократия», так как возникает возможность нивелировать различия самих принципов управления и отрицательных черт их проявления. То есть «бюрократизм» необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, который свойственен любому обществу, не взирая на различия в социально-политическом устройстве. Этот недуг всеобъемлющ. При изменении форм управления он способен к мутации и приспособляемости. Такая непотопляемость бюрократизма обусловливается, прежде всего, источниками его появления, его социальной, экономической и политической базой.
Источники появления и генезис бюрократии
В определении источников появления бюрократии есть несколько подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во взглядах на генезис этого явления и возможность его преодоления. Мы рассмотрим только две крайние точки зрения на эту проблему.
С точки зрения марксистского подхода: бюрократия - это социальный организм-паразит на всем протяжении своего исторического существования, результат социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализация политического отчуждения. Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания. Марксистский подход имеет свою систему понятий («бюрократическое отношение - государственный формализм - политический рассудок») и ключевые принципы анализа (целостность, конкретность, классовость и революционное отношение к классовому обществу и государству).
|
|
|
Бюрократическое отношение обусловлено экономически, не зависит от интересов, сознания и воли индивидов, определяет их действия, и потому объективно. Такое отношение - форма проявления социальных противоречий между государством и обществом, аппаратом управления и гражданами. Чиновники, включенные в систему государственного аппарата, обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и стараются снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на общество и граждан. Причем высшие уровни доверяют опыту и разуму низших, а низшие делегируют высшему знание всеобщего.
Классики марксизма в своих трудах приходят к выводу, что бюрократизм приобретает тем большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его ограничения зависит от степени демократичности. В условиях авторитарного режима государство сводится к «…выделенному из человеческого общества аппарату управления… особого разряда людей специалистов, чтобы управлять…». В этих условиях государственный аппарат приобретает определенную степень самостоятельности по отношению к обществу, которое делегирует ему властные полномочия. И эта самостоятельность питает почву для процветания бюрократии. У бюрократа «государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры», в удовлетворение своих материальных потребностей. Такое безразличие к общественным делам выражается в государственном формализме, т.е. превращение политических целей в канцелярские задачи, и наоборот. Социальная почва государственного формализма - отношения собственности (частной и государственной), материальные интересы и разделение труда, которое порождает корпоративные интересы. Необходимость их защиты культивирует устойчивые организационные формы. «Государственный аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным».
|
|
|
Политический рассудок есть форма мысли, которая отражает бюрократические отношения и государственный формализм. Политический рассудок определяется материальным положением индивидов, групп и классов. Чем более экономика зависит от политики, тем бюрократичнее государство. Бюрократизм возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в восточных деспотиях, базировавшихся в соответствии с терминологией К. Маркса на «азиатском способе производства» с характерным для него большим значением централизованно управляемых ирригационных работ. Бюрократизм развивался на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение его властными полномочиями. По мнению марксистов, он достиг наивысшего расцвета в буржуазных государствах, прежде всего в тех, которые и на капиталистической стадии развития сохранили многое от аппарата управления абсолютной монархии. Именно поэтому анализ К. Марксом прусского бюрократизма 40-х гг. XIX в. и анализ В.И. Лениным российского бюрократизма в конце XIX и начале XX в. долгое время оставались единственным приемлемым в нашей стране взглядом на природу бюрократии.
Таким образом, с точки зрения марксистской теории, социально-политические корни бюрократизма, так как он сформировался в эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий для обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов, которые определяются, прежде всего, их материальным положением.
Совсем иные истоки проявления бюрократии в общественно-политической и хозяйственной жизни описывает М. Вебер в своем труде «Хозяйство и общество», который остался незавершенным. Общим для Вебера и марксизма был взгляд на бюрократию, как аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот аппарат как инструмент военно-политического господства, то М. Вебер видел в этом организационный аспект господства, обеспечивающий целостность существования общества. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества. В этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее право на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего общества, а не того или иного класса. Источник дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах концентрации (социальной, политической, экономической и др.), которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя («производителя») от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. То есть, корни бюрократии, по мнению М. Вебера. более глубокие и лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М. Вебер считает, что бюрократия не является «надстройкой» над «отношениями эксплуатации и частной собственности». Он видит глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и потребности в социальной организации общества вообще.
|
|
|
Если говорить о политической истории России, то в ней ярко видны глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало. Государство всегда господствовало над обществом. Поэтому бюрократия обладала преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в значительной степени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения, причем превыше всего ставились интересы государства, потребности обороны и экспансии, и эти интересы не всегда совпадали с интересами привилегированных сословий. В.П. Макаренко считает, что неизбежным следствием этого принципа является монополия государства на любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации, не навязанные государством, решительно пресекались. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть. Государство становится всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни требуют в этом случае тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого их существование становится невозможным. В свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требуют постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти эти интересы.
Классики марксизма считали, что при переходе к социализму утрачивается главная опора бюрократии - система капиталистических общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без этой «главной» опоры, питая свои корни в более благодатной и непоколебимой почве - в самом государстве. Достаточно полный анализ советской бюрократии содержит работа кандидата экономических наук Каратуева А.Г. Советская бюрократия вполне успешно приспособила методы «обобществления» производства, а также идеологическое единение государства и государственного аппарата. В экономической сфере, а А.Г. Каратуев рассматривает методы господства советской бюрократии именно сквозь призму экономической деятельности, государственная бюрократия смогла проводить конфискационную экономическую политику, которая исключала возможность конкуренции и на первое место выдвигала понятие «плана», приоритетность выполнения «показателей», поклонение регламентирующим документам. Такая политика обеспечила формирование военно-полицейского характера экономики, который подразумевал невозможность экономической свободы предприятий, а также простых граждан, которые были практически лишены источников независимого от государственной службы существования. В такой ситуации тотальной зависимости от государства, и, прежде всего, от аппарата управления этим государством, складывалась возможность осуществления полного контроля, максимального использования властных полномочий через монополизацию, консервацию и постоянное воспроизводство бюрократической машины, якобы в интересах всего «общества».
Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого аппарата в замечательной работе английского публициста Сирила Норткота Паркинсона «Закон Паркинсона». Истоки этого феномена он рассматривает сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»:
1 чиновник множит подчиненных, но не соперников;
2 чиновники работают друг на друга.
Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, «чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал». С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде.
Не менее интересен обзор «болезни Паркинсона», которая может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам. Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все принимают эти правила игры и пытаются выглядеть глупее, чем они есть. Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически уже нет и учреждение обречено на гибель или неплодотворное существование.
Различия во взглядах на истоки феномена бюрократии отражаются на классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.
|
|
|
