 |
Обзор результатов проводимых исследований
|
|
|
|
Ввиду актуальности, проблеме функционирования бюрократического аппарата посвящены многочисленные исследования, аналитические статьи и обзоры. В данном параграфе мы попробуем показать основные результаты исследований, проведенных Всероссийским центром изучения общественного мнения, Институтом социологии РАН, Левада-Центром, журналами «Эксперт», «Профиль».
В целом исследования показывают - большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). Лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%). Утверждение, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой константы общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений, в большинстве дают негативную оценку работе российской бюрократии - от 50% молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников «Единой России» до 67,7% электората «Родины». При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники «партии власти») придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не выше 18-19%.
Показательно, что оценки деятельности бюрократии мало зависят от того, насколько люди знакомы с работой чиновников, выносят ли они свои оценки исходя из собственного опыта взаимодействия с бюрократической системой, либо оценивают ее работу «на глазок». Данные исследования свидетельствуют, что и те респонденты, которые лично сталкиваются с работой чиновников, и те, кто знает о ней только со слов знакомых либо из СМИ, оценивают ее примерно одинаково - 10% считают ее эффективной, а большинство (от 56,6 до 66,5%) характеризуют ее как неэффективную.
|
|
|
Более критично настроены те, кто сталкивался с работой чиновников лично (66%). Любопытно и то, что больше половины респондентов, которые признались в том, что практически ничего не знают о работе бюрократии в России, тем не менее, тоже дают оценку ее работе преимущественно негативную - 6,3% считают ее эффективной, а 49,3% - неэффективной.
Оценки работы бюрократии мало зависят от того, насколько эффективны были личные контакты человека с бюрократической машиной. Мнение о работе чиновников, высказанное россиянами, которые обращались за помощью в местные, федеральные органы власти и чьи проблемы там были полностью решены, лишь немногим лучше мнения тех, чьи проблемы были решены частично, либо кому вовсе ничего добиться не удалось. Если среди опрошенных с отрицательным опытом общения с чиновниками неэффективной их работу считают 69,6%, то среди тех, чьи проблемы были чиновниками решены, негативной оценки придерживаются 55,3%. Положительные же отзывы о работе бюрократии даже среди тех, кто имеет позитивный опыт взаимодействия с ней, не превышают 17%.
Имея в виду, что оценки деятельности бюрократии не меняются внутри различных социальных групп и не зависят от личного опыта граждан, можно было бы предположить, что они строятся исходя из более общего представления о бюрократии как о неком институте, действие которого проявляется не столько на микроуровне, который человек может «потрогать» и проверить на себе сам, сколько на макроуровне, который предполагает вовлеченность и влияние бюрократии на те или иные процессы в масштабе всей страны. Тем более что влияние бюрократии на экономику, по мнению опрошенных, даже существеннее, чем влияние Президента В. Путина. К тому же делание из чиновников «козлов отпущения» по любому поводу является традиционным для российского массового сознания - исследования различных социологических центров подтверждают, что, например, многие неудачи социальных реформ списываются гражданами, в первую очередь, на нерасторопность чиновников. Как показывают исследования, некоторая связь между оценками деятельности бюрократии и оценками того, как идут дела в стране, прежде всего в социальной сфере и в экономике, действительно существует, но выражена она довольно слабо.
|
|
|
Так, среди россиян, полагающих, что ситуация в социальной сфере в последние годы ухудшилась, 61% считают деятельность бюрократии неэффективной, а среди тех, кто оценивает развитие экономики более оптимистично, таких 45,9%. Позитивные оценки бюрократии в этих группах составляют 7,8% к 18,4% соответственно.
Сегодня можно утверждать, что среди большинства простых граждан сформирован устойчивый образ российской бюрократии как малоэффективного института, причем образ этот не нарушается ни собственным благополучием людей, ни позитивными сдвигами в экономике, ни даже личным положительным опытом взаимодействия граждан с бюрократией. Другими словами, неэффективность бюрократии для населения - это аксиома, не нуждающаяся в доказательствах «за» и неприемлющая никаких доказательств «против».
Что касается представителей бюрократического сословия - чиновников, то они, судя по данным исследования, не столь критичны в суждениях и оценивают деятельность российского чиновничества скорее положительно. Однако и среди них существует достаточно многочисленная «фронда», весьма критично оценивающая деятельность чиновничьего «цеха» - при 42,4% тех, кто считают ее эффективной, 33,1% характеризуют ее как неэффективную.
Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной солидарности и стремление защитить «честь мундира». На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики. Напомним, что респонденты из числа государственных служащих позитивно оценивают то, как в последние годы меняется работа федеральных органов власти (40,1% считают, что она улучшилась, 37,4% что не изменилась, и только 8,9% отметили ее ухудшение), местных органов власти (41,2; 44,4 и 8,2% соответственно), а также общее состояние российской экономики (60,3; 28,0 и 8,6% соответственно). Именно те, кто отмечает эти отдельные успехи в работе российской бюрократии, считают эффективной и деятельность бюрократии в целом.
|
|
|
В то же время оценки деятельности бюрократии рядовыми чиновниками во многом зависят от того, смогли ли они сами добиться жизненного и профессионального успеха, работая в бюрократической системе или нет. В частности, низкий уровень материальной обеспеченности, жилищная неустроенность и, особенно, невозможность реализовать себя в профессии и получить необходимые знания и образование, приводят к росту негативных оценок работы своей «корпорации» до максимально высоких значений - 57%-73%. Такие чиновники - «неудачники» считают, что деятельность российской бюрократии сегодня неэффективна.
Различия в оценках простыми гражданами и чиновниками того, насколько эффективно сегодня работает российская бюрократия, находят продолжение и в разном видении населением и чиновниками причин ее неэффективности.
Почему простым гражданам она представляется неэффективной в любом случае, что и как бы она ни делала и кем бы ни были они сами? Как выяснилось в ходе опросов, население имеет особую, и весьма характерную точку отсчета - главным критерием эффективности (неэффективности) работы бюрократии для простых граждан являются моральные качества ее служащих. Основными причинами того, почему они считают деятельность бюрократии неэффективной, участники опроса назвали отсутствие страха перед наказанием (56,9%), а также недобросовестность и низкий моральный уровень чиновников (41%). Кроме того, 22,6% респондентов упомянули их низкий профессиональный уровень. Показательно, что в число основных причин неэффективности бюрократии вошла только одна причина объективного характера - несовершенство законодательства (36%). Остальные факторы (давление капитала и вышестоящих органов, отсутствие правовой культуры у граждан, низкая зарплата чиновников и т.д.), по мнению россиян, с точки зрения эффективности менее важны.
|
|
|
Таким образом, феномен «хронической» неэффективности бюрократии, отраженный в сознании большинства наших сограждан, тесно связан с образом непорядочного, испорченного властью чиновника.
Сами чиновники расставляют акценты в этом вопросе совсем по-иному. С их точки зрения ключевой проблемой эффективности работы бюрократической системы является несовершенство законодательства (об этом говорили 35,4% опрошенных чиновников), большая загруженность работой и низкая заработная плата государственных служащих (23,7 и 23,3%). Хотя следует отдать должное самокритичности этой группы опрошенных - 20,6% признали, что важную роль в неэффективности бюрократии играет безнаказанность чиновников.
Весьма наглядно отношение к работе бюрократии выглядит, например, в оценках того, как федеральные чиновники распоряжаются финансовыми ресурсами, поступающими от регионов в форме налогов. Большинство населения (52%) полагает, что эти средства попросту разворовываются. Еще четверть (24,4%) считает, что чиновники, распределяя средства, намеренно ставят некоторые регионы в привилегированное положение. И только очень малое число респондентов из числа «простых» граждан (2,5%) полагает, что распределение налоговых поступлений ведется в соответствии с законом. Респонденты из числа государственных служащих, ответы которых в данном случае правомерно считать экспертным мнением, чаще заявляют, что перераспределение средств создает намеренные преференции ряду регионов (38,1%). Еще 19,5% придерживаются версии разворовывания средств. Версии честного, законного обращения с налоговыми поступлениями придерживается каждый пятый опрошенный чиновник (20,6%).
Актуальность мотива порядочности и профессионализма бюрократии особенно наглядно представлена в ответах респондентов на вопрос о том, кто, по их мнению, мог бы наиболее эффективно управлять их регионом. Безусловное лидерство и «простыми» гражданами, и респондентами-чиновниками отдано «неважно кому, главное, чтобы это были честные и компетентные люди» (эту позицию выбрали 74,1% опрошенных, представляющих население в целом, и 62,3% респондентов-чиновников). Все другие возможные критерии кандидатур в структуры управления регионом (профессиональное занятие политикой, крупным бизнесом, работа в правозащитных, общественных организациях, руководство крупным государственным предприятием) оказались в разы менее значимы.
|
|
|
В чем же россияне видят выход из сложившейся ситуации, и что, по их мнению, необходимо предпринять, чтобы повысить эффективность работы государственных служащих? Тремя «китами», которые, по оценкам опрошенных, должны стать залогом улучшения работы бюрократии, являются усиление общественного контроля за работой чиновников (60,5%), введение запрета на занятие государственных должностей тем, кто был уличен в коррупции (50,1%), более тщательный отбор чиновников с учетом образования и квалификации (44,8%). Что же касается самих чиновников, то они, признавая необходимость повышения квалификационного и образовательного уровня (52,5%) и «очистки» от лиц, уличенных в коррупционных действиях (33,5%), подчеркивают и другую сторону проблемы - по их мнению, улучшение работы чиновников невозможно без адекватного изменения оплаты их труда (40,5%).
Таким образом, главным способом преодоления «синдрома неэффективной бюрократии» россияне считают борьбу с произволом и непрофессионализмом чиновников, причем борьба эта предполагает, прежде всего, усиление общественного контроля. В качестве главного субъекта общественного контроля за деятельностью бюрократии опрошенные, представляющие в исследовании «простых» граждан, и респонденты-чиновники единодушно назвали Президента России (41-43%). Причем, судя по ответам «простых» граждан, никто другой в стране не может столь эффективно, как Президент, справиться с этой задачей. СМИ, общественные организации, институты выборов и суды в рейтинге возможных субъектов контроля за деятельностью чиновников упоминаются заметно реже (20-29%). Мнения чиновников не столько однозначны. По их оценкам, в контроле за деятельностью бюрократии важная роль также должна принадлежать самим гражданам, которые могут выражать свое мнение через институт выборов (34,2%) и СМИ (33,1%).
Показательно, что ни население в целом, ни чиновники не думают, что сколь-нибудь существенную роль в общественном контроле за работой бюрократии могли бы сыграть политические партии, профсоюзы, Государственная Дума, законодательные собрания регионов - в этом качестве их упоминают только 5-13% респондентов. Даже индивидуальные обращения и жалобы граждан видятся опрошенным более перспективными (названы 22% населения и 19,8% чиновников). Представляется, что низкие места этих институтов в рейтинге возможных субъектов общественного контроля по сути отражают не столько их функциональную непригодность для такой деятельности, сколько неэффективность их работы и общую девальвацию их общественной и политической значимости в глазах общества.
В частности, согласно данным Института социологии РАН, при обращении в госучреждения:
Таблица 1. С какими явлениями вы чаще всего сталкивались при личных контактах с чиновниками? (%)
| проблема решалась очень долго | 83,5 |
| проблема решалась быстро | 12,9 |
| затруднились ответить | 3,6 |
| грубость, хамство | 54,9 |
| вежливое обращение | 39,2 |
| затруднились ответить | 5,9 |
| длинные очереди на прием | 85,6 |
| отсутствие очередей | 12,3 |
| затруднились ответить | 2,1 |
Для проверки этих данных, журналом «Профиль» было проведено одно любопытное исследование.
«Профиль» проинспектировал 10 госучреждений в Москве и за ее пределами, в которые обывателям приходится обращаться наиболее часто. В итоге были подготовлены рекомендации по изживанию отдельных уродливых явлений в работе российского госаппарата и составлен рейтинг (вернее - антирейтинг) присутственных мест, где наиболее изощренным способом издеваются над россиянами.
Конечно, эти оценки и рекомендации не претендуют на полноту, т.к. оценки опирались все-таки на личный и, конечно же, субъективный опыт общения с отдельными госслужащими по конкретным делам (как правило, заурядным). Однако, это не снижает ценности подготовленного рейтинга. Потому что у других посетителей этих учреждений тоже нет иного опыта общения с чиновниками помимо личного.
Кроме того, зачастую отдельный случай может показать больше, чем самая полная статистика.
Оценивая работу органов госвласти, мы исходили из тезиса, что их посещение должно занимать в жизни обывателя как можно меньше места и оставлять минимум неприятных эмоций. И выбрали следующие критерии оценки:
. Возможность посещения присутственного места в нерабочее время. За условный рабочий день мы приняли время с 10.00 до 18.00 с понедельника по пятницу. Если приемные часы учреждения полностью совпадали с рабочим днем, оно получало 6 штрафных баллов. Если документы принимались не каждый день в течение рабочей недели, мы штрафовали его еще на 3 балла. Зато за каждый час, с рабочим днем не совпадающий, мы списывали 1 балл (работа присутственного места в выходные также учитывалась).
. Время, необходимое для посещения госучреждения. За каждый час стояния в очереди начислялся 1 балл. Если для этого требовалось личное присутствие, сумма удваивалась. Наоборот, если документы можно прислать по почте (или даже по e-mail), учреждению списывались 3 балла. Штрафные очки начисляются также в случае, если поблизости нет отделения Сбербанка (никто, увы, не принимает платежи на месте). Это также существенно увеличивает время ожидания.
. Качество предоставленных услуг. Если все наши мучения оказывались напрасными по не зависящим от нас причинам и приходилось идти на второй круг (скажем, если документы не принимали из-за допущенной нами ошибки, о которой мы не были предупреждены), сумма штрафных баллов удваивалась.
. Материальная заинтересованность сотрудников госучреждения в волоките. Если мы встречались с предложениями частных фирм «ускорить процесс» прохождения инстанции за денежное вознаграждение, госучреждению присуждалось дополнительно 6 баллов.
. Комфорт. Если в учреждении негде было сесть, оно получало 2 штрафных балла, если ждать приходилось на улице - 5. Зато если бы присутственное место было оборудовано электронной системой организации очереди, то мы списали бы ему 3 балла. А если нам, скажем, предложили бы кофе и свежие газеты, то все 6. Можно было бы и 500 - все равно это из области фантастики. Наши госорганы - это вам не кафетерий какой.
. Вежливость персонала. Мы понимаем, что госслужащие загружены работой, мало получают, а посетители зачастую ведут себя как свиньи. Поэтому старались быть не слишком щепетильными. Тем не менее, если нам откровенно хамили или отказывались предоставлять информацию один раз за посещение, мы выставляли учреждению 2 штрафных балла. Если два раза - 5. Если три - 8. Если больше трех - 10. За вежливость мы никак не награждали. Вежливость - норма для приличных людей, каковыми они должны оставаться и на службе.
. Доступность информации о работе учреждения. Если сотрудники не подходили к телефону или предоставляли неверную информацию о времени работы учреждения и порядке оформления необходимых документов, мы штрафовали их на 1 балл. Если исчерпывающая информация в доступной форме отсутствовала даже на стендах в самом учреждении - еще на 1 балл.
. Сроки предоставления услуг с момента подачи всех необходимых документов. Если на выправление нужной бумаги требовалось меньше трех дней, мы ставили 1 балл. Если от трех дней до недели - 3 балла. От недели до двух - 5 баллов. Свыше двух недель - 6 баллов. Особо вопиющие случаи, когда госучреждение игнорировало установленные законом сроки, мы оценили в 10 баллов.
|
|
|
