Глава 5 структура американского права: законы и законодатели

Вероятно, к наиболее известным правовым институтам относятся суды. Но не они являются самыми могущественными. Кстати, одна классическая и довольно давно возникшая правовая теория всегда настаивала на том, что суды вообще не имеют никакого права или власти создавать новые законы. Они могут только «подобрать» закон или в лучшем случае приспособить старое право к новым ситуациям. Только легислатуры обладают правом смело и открыто создавать законы. Действительно, в этом и состоит их работа: они «выпускают законы». Однако, когда студенты изучают правовой процесс в нашей стране, они концентрируют свое внимание почти полностью на судах (включая способы, которыми суды действительно создают законы, несмотря на эту теорию). Правовое образование в большей или меньшей степени пренебрегает рассмотрением аспектов деятельности законодательных органов — Конгресса, законодательных собраний штатов, легислатур городских советов. Оно также пренебрегает исполнительными учреждениями.

Законодательные процессы постоянно присутствуют и в обществе, и в правовой системе. Они являются частью тела этого Левиафана. На всех уровнях существует огромное количество законодательных органов. Как и при рассмотрении структуры судов, мы можем представить их в виде пирамиды. В типичном штате в основании пирамиды находятся законодательные органы местного управления. В 1960-х годах только в Калифорнии было более 3200 местных законодательных органов. Они включали в себя городские советы, советы округов, а также тысячи органов, созданных для специальных целей. В то время в Калифорнии существовало 57 округов (Сан-Франциско был специально классифицирован как «город на правах округа») и 394 города, а также 1575 школьных районов и 3224 специальных района (для надзора за парками, канализацией, мостами и так далее).

Можно спорить о том, являются ли все они действительно законодательными органами, но все они сходны: одна из их функций заключается в установлении общих правил. Это утверждение вполне верно и для законодательных собраний штатов, которые «пекут правила» и «законы», и больших и малых городов, издающих «указы». Управления парковыми хозяйствами, транспортные власти, районные управления по очистке и тому подобные учреждения также создают свои правила, обязательные внутри их собственных малых орбит власти.-

В Калифорнии на вершине пирамиды восседает законодательное собрание штата. Оно состоит из двух палат: сената и ассамблеи. Каждый штат имеет законодательное собрание, и в каждом штате, за исключением Небраски, собрание является двухпалатным, как в Калифорнии, причем одна палата верхняя,

а другая — нижняя. Калифорния поделена на узаконенные «районы», которые избирают сенаторов и членов ассамблеи. Одно время сенаторы избирались по округам. Многомиллионное население Лос-Анджелеса представлял всего один человек, а несколько тысяч избирателей Верхней Сьерры имели собственного сенатора. Конец такому неравному положению положил Верховный суд Соединенных Штатов, заявивший, что многие существующие формы «непропорционального представительства» являются противозаконными. В настоящее время численность населения во всех избирательных районах Калифорнии по выборам сенаторов более или менее уравнена. Структура законодательных органов, так же как и судов Калифорнии, была нами представлена в виде пирамиды. Подобная аналогия может ввести в некоторое заблуждение. Организация этих систем на поверку оказывается гораздо более свободной: не существует таких явлений, как «апелляция» города в Калифорнии к законодательному собранию штата, или округа — к законодательному собранию, или города — к округу. Горожанин может, конечно, пожаловаться, что городские или поселковые власти переступили пределы допустимого при решении какого-либо правового вопроса. Эта жалоба должна была бы рассматриваться легислатурой. Но этого, как правило, не происходит, и наиболее вероятно, что жалоба попадет в суд.

Что касается контроля в обратном направлении — законодательного собрания над городами, округами и поселками, — то он вполне реален и идет гораздо дальше контроля высших судов над судами низших инстанций. Легислатура теоретически должна являться абсолютной верховной властью. В ее силах полностью изменить законы городов и округов. Она может изменять границы старых округов и создавать новые. Она может давать привилегии городу, урезать их или вовсе отбирать. Она могла бы даже упразднить некоторые местные органы управления. На практике легислатура не занимается большинством местных дел. Но последнее слово все еще остается за столицей штата; именно политики, а не правовая структура защищают города и округа от массированных изменений их законодательства сверху.

Конечно, мы живем при федеральной системе. Но помимо федеральных структур, существует и общенациональное законодательное собрание — Конгресс. Он также состоит из верхней палаты (Сенат) и нижней (Палата представителей). Члены Палаты представителей избираются пропорционально численности населения в том или ином избирательном округе, но каждый штат имеет право как минимум на одного представителя, даже если численность его населения очень мала. Палата представителей состоит из 435 членов, что составляет примерно по одному члену на 500 000 избирателей. Сенат состоит из 100 человек, и каждый штат имеет в нем двух представителей вне зависимости от своего размера и численности населения. Калифорния с двадцатимиллионным населением имеет двух сенаторов; столько же имеют штаты с населением менее одного миллиона человек, такие, как Вайоминг, Аляска и Вермонт. Такое распределение мандатов в высшем законодательном органе Соединенных Штатов закреплено в Конституции.

Законодательная система, как и наша правовая структура, подвержена влиянию федерализма и, что более значительно, американской привычке к децентрализации. Избиратели воспринимают как должное то, что люди, которых они избирают, представляют конкретные местности и вполне конкретные местные интересы. Мы не избираем в Конгресс «вообще». Представители в Конгрессе должны удовлетворять людей своих районов, иначе они потеряют свою работу. Аналогичная ситуация с выборами в штатах и в большинстве городов, где каждый законодатель избирается от конкретного района и должен быть жителем этого района.

Совсем другое дело — Англия. Здесь, например, член парламента, избранный от Восточного Лондона, вообще может там не жить. Американская система крайне

поразила Джеймса Брюса (который создал классическое описание американской системы правления в конце 19 века) как весьма далекая от совершенства. Эта система означает, что в Конгрессе неизбежно окажутся люди «весьма посредственные». «Во многих местах страны практически невозможно появление государственного деятеля, и, соответственно, становится невозможным и отыскание кого-либо, кто находился бы выше существующего, весьма посредственного, уровня политических способностей». По его мнению, люди «выдающихся способностей, проявляющие политическую активность», в основном могут «вырасти только в больших городах старых штатов». Для американца это утверждение отдает снобизмом, и американец не может с ним согласиться. Но все-таки очевидно, что наша система заставляет выбирать в качестве членов Конгресса людей, которые не улавливают общей картины; они в первую и последнюю очередь думают лишь о нуждах своих собственных маленьких районов.

Можно предположить, что законодательные собрания, с одной стороны, и суды — с другой, являются альтернативными или даже соперничающими законодательными структурами. В некотором смысле это так. Но такова уж наша традиция: легислатуры заняты исполнением тех достаточно многочисленных функций, которые суды не могут реализовать вообще или с которыми справляются крайне плохо. Легислатуры обладают возможностью облагать налогами и тратить деньги, они делают то, что суды реально лишены возможности делать, по крайней мере непосредственно. Суды же отвечают за частные случаи, когда Джон Смит подает иск к Мэри Джонс, или «Аке тузпик компани» подает иск к городу Литл-Рок. При принятии решения апелляционный суд имеет возможность создать некую общую норму, но даже и тут эта норма может быть в дальнейшем применима только к ограниченной категории дел.

Естественно, что ответ на вопрос, насколько широка эта категория, относится к области догадок. Но теоретически все, что выходит за рамки самого дела, является «разговорами по поводу» и не связывает последующие суды. Как бы то ни было в теории, суды на практике действуют в большинстве случаев с величайшей осторожностью. Они не позволяют себе выпускать сиюминутные, частные, детализированные инструкции. Когда в суде происходит слушание по иску к районному совету о том, является ли открытие новой заправочной станции на углу двух улиц законным, суд может прийти к выводу, что весь план или решение этого районного органа настоятельно нуждается в переделке, но, однако, не следует думать, что суд обладает правом или властью переделать этот план по собственному усмотрению. Суды не могут ни изменить предел ограничения скорости движения, ни изменить величину штрафов; они не могут создать новую систему правил дорожного движения или предложить перечень химических добавок, которые можно безопасно использовать с целью придать куриному бульону желтый цвет. Суды вообще не имеют права изменять количественные характеристики. Эта работа принадлежит легислатурам. По мнению некоторых критически настроенных ученых, суды оказались далеко вне своей ограниченной классической заповедной зоны, но общие разграничения между судами и другими органами еще остаются.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОДУКТ

Колоссальный объем работ, выполняемый легислатурами, в основной своей массе увеличивается скачкообразно. Этот факт кажется нам самоочевидным, хотя существует крайне мало систематических исследований по законодательному продукту и еще меньшее количество — по продукту городских советов и им подобных органов. В 1975 году в легислатуре Калифорнии был принят 4331 билль. Типичный кодекс, содержащий законы, в типичном штате состоял

в середине 19 века из одного тома, другими словами, все действующие законы, скажем Мичигана или Индианы, собранные воедино, умещались в одной книге. Сегодня собрание законов даже маленьких штатов занимает в десять или даже двадцать раз больший объем.

Нетрудно найти этому факту объяснение. Современное общество достаточно сложно, и управление им требует применения многочисленных детализированных норм. (Для того чтобы в этом убедиться, достаточно прикинуть, сколько норм благодаря существованию автомобиля входит в свод законов.) И как суды зачастую не очень-то разбирают границу между своей работой и работой легислатуры, так и легислатура покушается на историческую сферу деятельности судов общего права. Существует, например, громадный объем законодательных текстов (и материалов судебных процессов), связанных с несчастными случаями в промышленности в 19 веке; своим созданием и своим развитием почти все они должны быть благодарны именно судам. В 1910-е годы многие штаты были вынуждены принимать законы о компенсации рабочим при несчастных случаях на производстве, громадный объем которых вскоре основательно изменил правила игры.

Происшедшие изменения, конечно, не были чьей-то прихотью. В своей деятельности суды совершенствовали нормы, которые по большей части были весьма общими и неопределенными. Например, согласно закону штата Айдахо (принятому в 1917 году), рабочий, потерявший в результате несчастного случая на производстве «большой палец ноги до ближайшего сочленения» получал бы 55% своей недельной зарплаты (но не более двенадцати долларов в неделю) в течение пятнадцати недель. В этом законе как раз отражены те конкретные аспекты, которые выходят за традиционные рамки властных полномочий судов. Несмотря на то что огромное количество дел, касающихся юрисдикции закона о компенсации для рабочих, было накоплено в последние 65 лет или около того, основная схема продолжает действовать в старой, административной манере под гипнотическим влиянием правил и инструкций, созданных легислатурой. Даже судебные процессы по этому предмету в качестве исходной точки используют этот закон.