Принятие законодательных решений

Точно так же, как существует обширная литература по процедуре принятия решения судами, существует и столь же обширная литература по Процедуре принятия решений законодательными собраниями. Помимо всего прочего, эта литература затрагивает влияние общественного мнения (в целом) на законодательный процесс и (в частности) роль лоббистов и организованных по интересам групп. Эта литература богата и разнообразна, и ее предмет не может быть выражен при помощи одной простой формулы. Некоторые основные моменты мы приведем ниже.

Первое. Большинство ученых соглашаются с тем, что законодатели ведут себя (по крайней мере до определенных пределов) в соответствии с пожеланиями избирателей. Они стремятся делать то, чего от них ожидают люди, голосующие в их районе, или по крайней мере те из них, кто пишет письма, жертвует деньги или каким-либо еще способом пытается воздействовать на поведение своего избранника. Так что законодатели не могут следовать лишь своим внутренним убеждениям. Конечно, идеалы и убеждения важны для законодателей, но любой конгрессмен или член ассамблеи штата знает, что действия, направленные вразрез с желаниями избирателей, приведут его к фатальному концу: он будет тогда просто лишен своего места на следующих выборах.

Второе. Законодатели действительно отражают воздействие социальных сил — другими словами, мы можем объяснить итоговый продукт (законотворчество) через исходный продукт (общественное давление). Мужчина или женщина в палате представителей в некотором роде является медиумом, то есть проводником, но ни в коем случае не независимой силой. Имеется немалое количество весьма противоречивых мнений об источнике этого давления. Кто же именно оказывает это влияние? Умеренные (да и консерваторы) стремятся подчеркнуть «плюрализм» американской политической жизни. Они, конечно, не утверждают, что каждый гражданин страны имеет равный голос, но они останавливают наше внимание на том, какое разнообразие интересов самых разных групп отражают законодатели. Существует множество каналов, по которым может передаваться влияние общественности. Законодатели прислушиваются ко многим голосам, требующим принятия различных решений и разъяснений. Группы должны взаимодействовать друг

с другом, внутри и вне легислатуры; они должны заключать соглашения, идти на компромиссы; ни одна группа никогда полностью не контролирует положение. Именно существующая форма правления усиливает эту систему; не существует единого центра суверенной власти, скорее, существуют многообразные центры власти, ни один из которых не является или не может являться полностью суверенным.

Многие ученые пытаются отвергнуть подобный образ. Они полагают, что он отражает картину в слишком мажорных тонах. Эти критики утверждают, что только богатые и власть имущие могут оказывать серьезное влияние на принятие важных решений; только они могут позволить себе содержать лоббистов, только они имеют реальные возможности проводить предвыборную кампанию так, чтобы добиться необходимых результатов в Конгрессе или законодательном собрании штата. Помимо всего прочего, кампания стала сама по себе весьма дорогой. Кандидаты не смогут выжить, не имея кучи денег, для того чтобы купить телевизионное время, напечатать избирательные листовки, нанять управляющих и так далее. Только большие интересы обладают такой финансовой мощью, способной внести крупную сумму денег; это дает им голос в выборе законодателя и способность оказывать влияние на его поведение, на что средний человек не может и надеяться. Неимущие, меньшинства, отвергнутые — все они отрезаны от этого процесса. И соответственно отрезаны и интересы этих простых потребителей и пешеходов.

Слово «лоббист» имеет если и не зловещий, то по крайней мере неприятный отзвук. С" 1946 года Конгресс требует, чтобы все профессиональные лоббисты регистрировались. Закон определяет лоббиста как лицо, которое «за плату» пытается влиять на принятие или непринятие какого-либо законодательного акта. Лоббист должен сообщить, кого он представляет и как он оплачивается. Согласно этому закону, зарегистрированы буквально тысячи лоббистов.

Лоббисты с некоторой долей справедливости утверждают, что они не заслужили своей столь нехорошей репутации. Конечно, были среди них и коррумпированные элементы — лоббисты, использовавшие для достижения своих целей незаконное давление и взятки. Но в целом существующее лобби представляет собой жизненно необходимую часть демократического процесса. Лоббисты мобилизуют общественную поддержку или оппозицию какому-либо законопроекту; они информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне (и на других уровнях). Сьерра-Клуб имеет своих лоббистов, также их имеет и Национальная стрелковая ассоциация, японское правительство, Гарвардский университет. И'действительно, так же как право и достаточно сложное явление, в целом не хорошее и не плохое, глубоко интегрированное в американскую традицию.

Результаты исследований законодательного процесса подчеркивают тот факт, что голосование законопроектов не является изолированным процессом. Легислатура — это институт, система; ее члены знают друг друга, и они должны учиться жить и работать вместе со своими коллегами. Конгресс не является автономной группой мужчин и женщин, которые случайно встречаются лишь для того, чтобы принимать законодательный акт. Наоборот, он является непрерывно функционирующим органом, с разработанными формальной и неформальной структурами, традициями, нормами и практикой обсуждения и согласования. То же самое верно и для законодательных собраний штатов.

Это означает, например, что для того, чтобы понять законодательный процесс, мы должны уяснить структуры комитетов, систему старшинства, партийную систему и так далее. Мы также должны осознать, что члены собрания имеют дело с каждым отдельным законопроектом не поодиночке. Скорее, они взаимодействуют; законодатели получают голоса самыми разнообразными способами. Существует целый набор вполне явных «взаимных услуг», особенно в том, что касается

дележа «казенного пирога» — законодательных актов о различных строительных проектах (ирригационных работах, дамбах, устроении портового хозяйства и так далее) в местных районах. Скажем, законодатель А соглашается голосовать за сооружение дамбы в районе законодателя В, потому что законодатель В будет голосовать в поддержку строительства порта в районе законодателя А. В более важных случаях это сотрудничество более «тонко», не столь «открыто», оно менее ярко, менее заметно, но в любом случае является частью процесса «функционирования». Законодатель всегда осведомлен о намерениях других законодателей (и президента или губернатора), он пытается приспособить других к достижению своих целей, ища их дружеской руки или хотя бы просто доброжелательного отношения к своему вопросу. Имеются, конечно, и ограничения того, как далеко может законодатель в этом «зайти». Он должен быть внимательным, чтобы не потерять свое место.

Таким образом, можно было бы ожидать, что любой сложный закон оказался бы в конце концов своего рода компромиссом. Он рождается в результате запутанной игры взаимных обязательств, в которой законодатели, подталкиваемые локтями избирателей, играют в покер друг с другом. В качестве примера можно было бы рассмотреть любой крупный законопроект. Любой важный закон, регулирующий деятельность железных дорог, будет, очевидно, отражать различные виды влиянии — грузоотправителей, грузополучателей и самих железных дорог. Акт Шермана отражал как общественное мнение, так и защитные маневры большого бизнеса. То, сколько весит каждый интерес, представляет собой в каждом случае важный вопрос. Но на него не всегда легко ответить.

Затем, существует и некоторое среднее мнение, лежащее между позицией, преувеличивающей роль плюрализма, и позицией экстремистов. Законодательный процесс не столь уж восприимчив к мнению каждого, как думают некоторые, но и не столь уж элитарен и антидемократичен, как думают другие. Скорее, он груб, сложен и несовершенен. Он подвержен изменениям. Чернокожие и рядовые потребители, например, имеют сегодня больше шансов быть услышанными, чем это было всего пятьдесят лет назад.

В общем, можно сказать, что законодательная работа требует гораздо более глубоких исследований. Нам, в частности, необходимо получить гораздо больше информации о нижних уровнях принятия решений. Большинство из тех исследований, которыми мы располагаем, проливает свет на работу Конгресса, хотя не столь уж и малое их количество посвящено работе законодательных собраний штатов. В гораздо меньшей степени изучена деятельность городских и районных органов, а также школьных районных советов. Работа городского совета Мемфиса, Теннесси или школьного совета Бангора (штат Мэйн) может показаться весьма несущественной для всей остальной страны, но работа этих местных учреждений, взятая вместе, является фундаментальной и заслуживает самого пристального изучения.