Муниципальное право – отрасль российского права

Муниципальное право - относительно новое понятие для российской правовой системы. Возникновение муниципального права как отрасли права датируется началом 90-х гг. XX в. В этот период в Российской Федерации шел процесс формирования правовой базы местного самоуправления. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление, стало важным фактором становления муниципального права как самостоятельной отрасли российского права.

В теории права под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений. Муниципальное право направлено на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования местного самоуправления.

С. И. Ожегов дает следующее определение термину "местное самоуправление": внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-либо организации, коллективе. Однако необходимо отметить, что это определение было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не существовало.

Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция РФ. Согласно ст. 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Названная статья также подчеркивает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно это последнее положение породило ряд споров в правовой литературе относительно соотношения государственной власти и местного самоуправления.

Кроме этого местное самоуправление упоминается еще в ряде статей Конституции (в частности, в ст. 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 и др.), а также организации местного самоуправления посвящена гл. 8 Конституции (ст. 130-133). Тем не менее в Конституции не дается определения понятию местного самоуправления.

Законодательные определения местного самоуправления даются в ч. 2 ст. I Закона о местном самоуправлении 2003 г. и в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении 1995 г. Различие между данными определениями не носит принципиального характера. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Следует отметить, что определение местного самоуправления в российском законодательстве несколько отличается от используемого в Европейской хартии. В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправлении, в то время как российский закон подчеркивает участие населения.

Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 ГК).

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых реализовывается населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г. Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает различные вопросы местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе.

Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"" передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима. Случаи временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления предусмотрены ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.

Изначально муниципальное право возникло как подотрасль конституционного права. В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве как подотрасли конституционного права обычно основывается на том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего Конституция включает отдельную главу, в которой содержатся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Кроме того, особенностью подотрасли является наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта1. В качестве такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву рассматривается Конституция. Однако Конституция является особым актом, носящим нормативно-учредительный характер и содержащим в себе основы всех отраслей российского права. Поэтому, придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести и административное, и гражданское, и трудовое, и иные отрасли права.

Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается конституционными нормами. А. Н. Костюков совершенно верно указывает, что общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления.

Слово "муниципальный" происходит от латинского обозначающего буквально "самоуправляющаяся община". О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев уточняют, что по-латыни значит "тяжесть, тягота, бремя", а - "беру, принимаю". Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами.