 |
Текущее состояние дел в налоговом реформировании
|
|
|
|
III.1. Итоги налогового реформирования в 2002 г. и предложения по усовершенствованию налоговой системы России
ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ ДЕЛ В НАЛОГОВОМ РЕФОРМИРОВАНИИ
С начала 2003 г. прошло уже несколько заседаний правительства, посвященных дальнейшим перспективам налогового реформирования. К сожалению, кардинальных решений в области определения дальнейшей стратегии реформирования и повышения в целом эффективности налоговой системы принято не было, хотя налоговая реформа является одной из ключевых экономических реформ. Тем не менее, серьезного продвижения в ней не наблюдается.
В течение 2002 г. по ключевым направлениям налогового реформирования правительством были приняты следующие решения:
С 1.1.22 г. ставка налога на прибыль снизилась на 11% до 24% при отмене всех льгот.
С 1.1.23 г. вступили в силу главы части второй Налогового кодекса 26.2 “Упрощенная система налогообложения” и 26.3 “Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности”.
Принято решение об отмене налога с продаж с 1 января 24 г.
Рассматривается снижение ЕСН на 5% (до 31,5%) либо сужение шкалы ЕСН, а также снижения НДС с 2% до 18%. Правда, это предлагается сделать не раньше 25 г., что обусловлено выплатами по внешнему долгу и выборами.
ОЦЕНКА ХОДА РЕФОРМЫ В 2002 г.
В течение 2002 г. по ключевым направлениям налогового реформирования сдвигов не произошло, правительство явно решило приостановить налоговую реформу в среднесрочной перспективе (до 2005 г.). Осторожность правительства свидетельствует о неуверенности идеологов реформы перед проблемами 2003 г. (пиковые выплаты, парламентские выборы), а не о продуманной стратегии и тактике.
Более растянутые графики налоговой реформы и заявления о снижении налогового бремени в отношении к ВВП не убеждают. По нашему мнению, динамика данного показателя не является веским аргументом эффективного налогового реформирования государства:
во-первых, небольшое снижение налогового бремени не может дать необходимый эффект повышения деловой активности. Подтверждением служит плохая динамика сальдированного финансового результата предприятий;
во-вторых, помимо налогового бремени бизнес продолжает нести существенные затраты на преодоление административных барьеров;
в-третьих, эффективность работы налоговых органов низка, в то время как резервы ее повышения огромны. В течение 2002 г. прогнозную собираемость налоговых поступлений в федеральный бюджет по основным налогам (без учета ЕСН) удалось обеспечить лишь в марте и октябре. По основным налогам недобор составил 55 млрд. руб. В целом же, с учетом ЕСН, налоговый недобор по итогам 2002 г. составил примерно 8 млрд. руб. Таким образом, фискальная ситуация ухудшается, что негативно отражается на доходной части бюджета.
в-четвертых, до сих пор не проведена оценка стоимости и эффективности сбора каждого налога, что позволило бы ответить на многие вопросы (в частности, в отношении налога на прибыль). Очевидно, что собирать надо только реально собираемые, а не теоретические налоги.
в-пятых, тянуть с либерализацией налоговой политики нельзя. Дальнейшее снижение налогов означает сужение круга нарушителей, с которыми нужно бороться, что позволит повысить эффективность налоговых органов в целом.
|
|
|
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ:
1. Можно согласиться с тем, чтобы не трогать НДС, оставив его на уровне 20% (вместо снижения до 15-17%) при условии снижения ЕСН и налога на прибыль. При этом улучшение сбора НДС может реально пополнить бюджет.
|
|
|
2.Единый социальный налог (ЕСН) на уровне 35,6% запредельно высок и стимулирует сокрытие зарплаты (даже при регрессии уплаты в зависимости от суммы). Необходимо снижение ЕСН до 20-25%. Даже снижение до 30% дало бы качественный рывок и обеспечило рост абсолютного сбора не только самого ЕСН, но и подоходного налога в результате большей легализации зарплаты. Понятно, что правительство боится экспериментировать с доходами социальных фондов, но в данном случае эта боязнь наносит прямой ущерб перспективам российской экономики.
3. Налог на прибыль на уровне 24% с ликвидацией льгот по сути является “припаркой мертвому”, так как реально ничего не затрагивает. Уровень налога на прибыль должен определяться двумя факторами – необходимостью свести к нулю привлекательность налоговых оффшоров и стимулированием инвестиций в Россию. На наш взгляд, уровень налога на прибыль на уровне 15% был бы большим шагом вперед, хотя, по большому счету, его можно было бы вообще ликвидировать. В настоящее время в России налог на прибыль является сомнительным, так как ни при каком уровне ставки налога (что показала практика собираемости в 2002 г.) не появится стимул его платить, если можно этого не делать.
4. Налог с продаж. Само по себе существование налога с продаж не должно пугать. Если этот налог полностью находится в ведении субъектов Федерации, то его введение будет внутренним делом региональных властей.
5. В упрощенной системе обложения малого бизнеса осуществить в 2005 г. переход к налогообложению оборота, а не возвращаться к налогообложению прибыли. Кроме того, необходимо снижение ставки налога с оборота до 5%.
6. В сфере недропользования нужно задуматься над рентными платежами, в том числе в нефтяной отрасли.
7. В целом же, в области налогового реформирования необходимо двигаться в рамках реформы межбюджетных отношений и разграничения полномочий между уровнями власти.
Возникает вопрос: есть ли у правительства реальная стратегия в области налогообложения? Понимает ли оно, что темпы роста экономики далеки от оптимальных и есть опасение, что рост скоро прекратится? Понимает ли оно, что инвестиционная привлекательность России остается низкой?
Резервы более эффективного сбора налогов колоссальны. Государство упускает миллиарды долларов в результате слабости налоговых органов и сложности налоговой системы. Без продолжения налогового реформирования и создания институциональной среды с равными условиями функционирования хозяйствующих субъектов невозможно дальнейшее устойчивое развитие экономики России. Останавливаться на полпути неразумно.
|
|
|
23 апреля 2003г. на специальном заседании Правительства РФ, посвященном рассмотрению налоговой реформы, были одобрены основные направления налоговой политикина 2003-2005гг.
По заявлению премьер-министра М.Касьянова, правительство планирует принять меры по снижению налогового бремени в 2004-2005 гг. на 1,8-2% ВВП, что позволит придать дополнительное ускорение экономическому росту в России на 0,5-1%. В частности, снижение налогового бремени позволит перерабатывающему сектору экономики “аккумулировать инвестиционные ресурсы с целью обеспечения большего темпа роста”. Также, по словам премьера, в налоговой реформе будут предусмотрены меры по “улучшению администрирования” налоговой системы, которая станет “более понятной и для налоговых органов, и для налогоплательщиков”.
Согласно разработанному Минфином проекту налоговой реформы, с 2004 г. планируется отменить налог с продаж, снизить базовую ставку НДС с 20 до 18%, при сохранении пониженной ставки 10% по социально-значимым товарам и услугам. В случае благоприятной финансовой ситуации в 2005 г. Минфин допускает возможность введения с 2006 г. единой ставки НДС в размере 16%.
Также, по расчетам Минфина, предполагается снижение базовой ставки ЕСН в 2005 г. с 35,6% до 26% для уровня заработных плат до 300 тыс. руб. в год, для заработных плат от 300 тыс. до 600 тыс. руб. будет действовать ставка в размере 10%, а для зарплат свыше 600 тыс. руб. – 2%. По расчетам Минфина, данное снижение ставки ЕСН приведет к сокращению доходов в бюджет на 224 млрд. руб., однако с учетом расширения налогооблагаемой базы, прогнозируется сокращение бюджетных доходов на 194 млрд. руб.
Также на заседании отмечалось, что непроцентные расходы 2004 г. обеспечены доходами на 1,73 трлн. руб., и для их обеспечения в реальном выражении в следующем году существует нехватка примерно 170 млрд. руб. По словам министра финансов А.Кудрина, проблема изыскания дополнительных источников дохода будет, в частности, решаться путем улучшения администрирования в налоговой системе. Кроме того, А. Кудрин отметил, что для пополнения доходной базы бюджета не исключается уточнение механизма формирования стабилизационного фонда. Ранее сообщалось, что может быть увеличена базовая цена нефти с $18,5 до $19,5 за баррель, при превышении которой доходы от нефтяной отрасли будут направляться в стабилизационный фонд.
Помимо всего прочего, Минфином предлагается с 1 января 2004 г. прекратить действие льготы для регионов-офшоров по налогу на прибыль. А.Кудрин пояснил, что после отмены льгот по этому налогу с начала 2002 г. сохраняется действие льгот в ряде регионов по ранее заключенным инвестиционным соглашениям. В частности, в Мордовии вследствие предоставления льгот объем выпадающего налога на прибыль в 2002 г. составил 16 млрд. руб., в Калмыкии – 5,3 млрд. руб., на Чукотке – 6,9 млрд. руб. Также, по словам вице-премьера, правительство может отказаться от рассматриваемого ранее предложения об ускоренном возврате НДС по объектам капстроительства. Он пояснил, что эту норму нельзя вводить без одновременной выработки механизма для предотвращения злоупотреблений. “Это было бы неэффективно и для самих предприятий, и для бюджета”, – сказал вице-премьер.
Вывод: Как мы уже писали ранее, именно продолжение налоговой реформы могло бы послужить значительным стимулом дальнейшего проведения экономических реформ и развития экономики России.
Наиболее существенной из предложенных правительством мер, по нашему мнению, является снижение ставки ЕСН, причем снижение данного налога до предполагаемого уровня в 26% действительно могло бы стать эффективной мерой. В настоящее время ЕСН на уровне 35,6% запредельно высок и стимулирует сокрытие зарплаты (даже при регрессии уплаты в зависимости от суммы). Снижение ЕСН дало бы качественный рывок и обеспечило рост абсолютного сбора не только самого ЕСН, но и подоходного налога в результате большей легализации зарплаты.
Что касается НДС, то можно было бы оставить ставку данного налога на существующем уровне, но только при условии снижения ЕСН и налога на прибыль. При этом улучшение сбора НДС может реально пополнить бюджет. Поэтому, мы считаем, что вместо предложенной меры по снижению НДС до 18% (а в перспективе до 16%) целесообразнее было бы снизить ставку налога на прибыль до 15% с последующей его отменой в среднесрочной перспективе. Существующий налог на прибыль на уровне 24% с ликвидацией в 2002 г. всех льгот не является эффективным, так как реально ничего не затрагивает. С нашей точки зрения, уровень налога на прибыль должен определяться двумя факторами – необходимостью свести к нулю привлекательность налоговых оффшоров и стимулированием инвестиций в Россию.
Отмену налога с продаж нельзя назвать кардинальной в реформировании налоговой системы страны. Само по себе существование налога с продаж не должно являться проблемой. Если этот налог полностью находится в ведении субъектов Федерации, то его применение – внутреннее дело региональных властей, которые могут счесть его эффективным.
Стоит также отметить, что проведение эффективной налоговой реформы невозможно без формирования межбюджетных отношений на принципиально ином качественном уровне. Межбюджетные отношения и разграничение полномочий между уровнями власти – вопросы, решение которых позволит выйти на новый уровень экономического развития. Необходима нейтрализация несбалансированности переданных федеральным центром регионам обязательств и необходимых для их выполнения доходов. Решение вопросов в сфере разграничения полномочий между ветвями власти отразится как на экономическом развитии страны, так и на повышении эффективности функционирования федеральных, региональных и местных властей.
Пока региональные и местные власти не обладают полномочиями по формированию и проведению собственной налоговой и бюджетной политики, они не в состоянии в полной мере нести ответственность перед инвесторами, кредиторами и населением за прогрессирование экономического развития своих территорий, состояние общественных финансов и социальной сферы.
На основе решения вопросов разграничения полномочий можно (и нужно) перейти к построению новой системы межбюджетных отношений, заключающейся в расширении бюджетных и налоговых полномочий (автономии) региональных и местных властей, и повышении ответственности в их применении. Говоря о совершенствовании системы межбюджетных отношений стоит отметить, что данные вопросы рассматриваются в настоящее время в правительстве и Госдуме, более детальное обсуждение планируется в мае.
Таким образом, в целом, за исключением ряда моментов, описанных выше, можно позитивно оценить планы правительства по налоговому реформированию, дело за реализацией.
|
|
|
|
|
|
III.2. Реформирование Центробанка
10 июля 2003 Президент РФ подписал закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”. Закон был поводом для возникновения разногласий между верхней и нижней палатами парламента. В результате, Совет Федерации наложил вето на принятие документа в думской редакции, однако Госдума вето преодолела, в результате чего закон был подписан президентом. Наиболее спорными оказались пункты об ограничении количества проверок коммерческих банков (к нему Госдума вернется во время осенней сессии) и о численности и составе Национального банковского совета (НБС) – контрольного органа, который возьмет на себя часть функций совета директоров ЦБ. Нововведения направлены на ужесточение контроля над административными расходами банка и организацию более прозрачной деятельности ЦБ. Как заявлял глава бюджетного комитета Госдумы А.Жуков, “ЦБ, тратящий на капстроительство суммы, сравнимые с расходами федерального бюджета на инвестиции, как это было в 1998-99 гг., и устанавливающий сам для себя правила бухгалтерского учета, - это ненормально”. С этим трудно не согласится, однако, на наш взгляд, пути решения этой проблемы должны быть другими. Ни один из центральных банков в развитых странах не имеет такого многоступенчатого контроля над своей деятельностью. Независимость Центрального банка считается залогом его грамотной политики. Но с другой стороны, большинство аналогичных институтов за рубежом имеют заметные отличия от ЦБ РФ и в других направлениях.
Во-первых, основной задачей такого учреждения определено формирование денежно-кредитной политики, важным инструментом для ее проведения – установление процентных ставок. Например, работа Банка Англии строится по такому принципу: правительство Великобритании ежегодно определяет ориентиры для уровня инфляции, а Банк в соответствии с ними формирует размеры процентной ставки (в настоящее время она составляет 2,5%). Именно этот механизм рассматривается как главный Центральными банками Великобритании, Австралии, США. В законе о ЦБ существует пункт, согласно которому рефинансирование банковской системы является одной из основных функций ЦБ, однако Центробанк в настоящее время ею не занимается, создавая впечатление, что единственной задачей функционирования этого института является накопление золотовалютных резервов и курсовая политика.
Во-вторых, сама организационная структура Банка России отличает его от соответствующих институтов за рубежом.
Источник: The Economist
Россия занимает второе место в мире и по численности сотрудников Центробанка, и по их количеству, приходящемуся на 100 тыс. населения. Причем по численности штата нас опережает лишь Китай, имеющий 150 тыс. сотрудников в Центральном банке, однако в расчете на 100 тыс. жителей там приходится 11,5 служащих ЦБ, а в России, где численность населения почти в 10 раз меньше, в ЦБ работает более 85 тыс., или около 60 на 100 тыс. человек. Более высокая концентрация существует лишь на Каймановых островах, где в Центробанке работает всего 87 человек. Для сравнения, штат сотрудников Европейского Центрального Банка в совокупности с центробанками 12 стран-членов еврозоны, составляет в целом 56 000 человек (информация на 2001 г.). Таким образом, на 100 тыс. жителей еврозоны приходится 18,3 работников Центробанка, тогда как в США на 100 тыс. человек населения приходится лишь 8,3 банкира, а в Англии – лишь 3,9 банкиров на 100 тыс. граждан. Более того, в годовом отчете ЦБ за 2001 г. указывается, что штатная численность Банка России в 2001 г. возросла еще на 881 единицу, однако данных об общем количестве служащих не приводится. В независимых источниках приводятся цифры в диапазоне от 85 до 90 тыс. чел.
Кроме того, согласно годовому отчету, по состоянию на 1 января 2002 г. в систему Банка России входили центральный аппарат (22 департамента), 78 территориальных учреждений, 5 отделений Московского ГТУ, 1169 расчетно-кассовых центров, Центральное хранилище и сеть межрегиональных хранилищ, 5 организаций программно-технического комплекса, ряд организаций, обеспечивающих функционирование Банка России. Однако никаких дополнительных сведений о структуре организации не приводятся. Например, каковы функции каждого департамента ЦБ, список названий которых опубликован на сайте Центробанка? Так, в Австралии всего 9 отделений (департаментов), однако информация о них гораздо подробнее, вплоть до имен руководителей. Каждый департамент имеет четко поставленные задачи, суть которых может понять любой посетитель сайта. Такой подход характеризует степень открытости и прозрачности структуры австралийского ЦБ, чего не скажешь о ЦБ РФ. Заметим, не менее загадочно понятие организаций, обеспечивающих функционирование Банка России.
Другой вопрос: для чего нужна столь масштабная система территориальных учреждений ЦБ? Можно было сказать, что они выполняют надзорные функции. Однако в условиях, когда в большинстве регионов отсутствует крупный банковский бизнес, целесообразность присутствия там сотрудников Банка России сомнительна.
Вывод: Реформа Центробанка жизненно необходима. Его активная деятельность, особенно в денежно-кредитной политике, является необходимым условием формирования нормальной банковской системы. Очевидно, что реформирование ЦБ нужно начинать с его организационной структуры, штат которой чрезвычайно раздут, ответственность размыта и, следовательно, низка эффективность функционирования.
Кроме того, в области надзора для повышения эффективности необходимо создание единого органа финансового надзора на основе надзорных подразделений ЦБ, ФКЦБ, Минфина и т.д., о чем мы неоднократно писали, и сосредоточение аппарата Банка России на основной задаче - защите и обеспечении стабильности рубля с помощью упомянутых мер (денежно-кредитная политика). После такого шага отпадет даже формальная необходимость в содержании огромной территориальной структуры и появится возможность кардинального сокращения штата. Используя освободившиеся средства, можно будет привлечь небольшое количество эффективных специалистов. Помимо этого, для оптимизации работы ЦБ необходимо избавление от непрофильных активов и вывод Центробанка из капитала всех коммерческих учреждений, а также обеспечение прозрачности его работы.
III.3. Реформирование российской банковской системы
27 сентября состоится заседание Правительства, посвященное проблеме банковской реформы. В преддверии этого продолжается обсуждение проектов реформы. На сегодня их три:
1. Проект руководителя рабочей группы по банковской реформе Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), председателя совета директоров МДМ-банка А.Мамутом;
2. Проект, подготовленный Центральным банком совместно с Минфином и представителями Всемирного банка;
3. Проект Ассоциации российских банков (АРБ).
По степени радикальности революционным считается проект А.Мамута, эволюционными – проекты ЦБ РФ и АРБ. Такое деление обусловлено принципиальными различиями. Основные разногласия касаются концентрации капитала, конкуренции и устойчивости банковской системы. Единственное, в чем более или менее все сходятся – введение международных стандартов отчетности.
Центробанк выступает за сохранение двухуровневой структуры банковской системы, РСПП – за трехуровневую структуру. ЦБ – за постепенное увеличение требований к капиталу банков, РСПП – за резкое (для федеральной и генеральной лицензии минимальный уставный капитал банка по замыслу авторов должен повысится с 1 млрд. руб. до 3 млрд.руб., для региональной лицензии – до 200 млн. руб.). ЦБ хочет оставить госбанкам их функции, РСПП предлагает превратить их в специализированные агентства без права работать в качестве банков. ЦБ против скорейшего перехода на международные стандарты бухучета, а РСПП настаивает на этом.
Отбор по критерию минимального размера уставного капитала среди российских банков с генеральными лицензиями проходят только 60 банков из 247 на 01.04.2001 г. Из 1318 региональных банков только 228 обладают капиталом свыше 200 млн. руб. Резкое повышение требований к капиталу может привести к ситуации, когда значительная часть финансово устойчивых банков будет вытолкнута с рынка банковских услуг, что повлечет за собой очередную дестабилизацию банковского системы.
Экспертам Минфина и Минэкономразвития проект РСПП не понравился. В его поддержку выступило только МАП, которому, видимо, не терпится еще больше монополизировать банковскую сферу. ЦБ, АРБ и крупнейшие региональные банки также выступили против проекта “реформы по Мамуту”. Банкиры считают, что реализация проекта РСПП приведет к системному кризису в экономике, а региональные банки будут попросту поглощены крупными финансовыми группами.
Очевидно, что РСПП, ставший придатком ряда олигархических групп, проводит курс, выгодный горстке крупнейших банков. Даже Центробанк, которому всегда хотелось повысить минимальные требования к капиталу, занимает более умеренную позицию.
Мы задаем вопрос: причем здесь реформа? Если у банка маленький капитал – причем надо смотреть не уставный капитал, а все собственные средства с учетом резервов – то он просто не сможет иметь больших операций. Кому это мешает, если в стране при этом есть профессиональный банковский надзор? Очевидно, что нам морочат голову.
Отсюда же происходит и желание лишить госбанки банковских функций – очень хочется убрать конкурентов, причем нерыночным путем. Абсолютно нет никакой необходимости создавать в банковской системе странный третий уровень. Внедрение проекта РСПП приведет к очередному переделу банковского рынка, в результате чего произойдет монополизация рынка и получение над ним контроля со стороны горсти “привилегированных” банков.
На наш взгляд, повестка банковской реформы должна быть иной:
1. Создание единого эффективного органа финансового надзора на базе надзорных подразделений Центробанка, ФКЦБ, Страхнадзора (сейчас в Минфине), Инспекции по пенсионным фондам и т.д.
2. Ужесточение надзора в банковской сфере, борьба с коррупцией в сфере временного управления и санации банков, ускорение процедур банкротств.
3. Приведение банковского законодательства к мировым стандартам.
4. Вывод Центробанка из капитала всех коммерческих учреждений.
5. Скорейшая приватизация всех банков с государственным участием (в случае Сбербанка – снижение государственной доли до 50% + 1 голос).
6. Стимулирование притока иностранного капитала в банковскую сферу (это связано и со вступлением в ВТО).
7. Стимулирование конкуренции в банковской сфере.
8. Кардинальное изменение работы Центробанка.
Есть две главные проблемы нашей банковской системы:
Во-первых, ее неразвитость и неэффективность, что проявляется прежде всего в том, что она не выполняет функцию перераспределения финансовых ресурсов, в частности, слабо связана с реальным сектором экономики и еще меньше с населением (несмотря на Сбербанк). Как может развиваться экономика, в которой почти нет рынка капиталов, а доступ к банковскому кредиту катастрофически ограничен? Именно этот вопрос следует обсуждать на заседании правительства.
Во-вторых, существует вопрос доверия. Поскольку и государство, и банки много раз всех обманывали, то никто в банковскую систему уже не верит. Заемщики стремятся обмануть банк (отсюда большой невозврат кредитов), а вкладчики прячут деньги под матрасами (отсюда низкий уровень монетизации сбережений). Изменить тенденцию можно только жестким надзором за банками и наказанием виновных, а также повышением надежности и качества работы банков. Привлечение западных банков решает последнюю проблему наиболее быстро.
Больной вопрос – когда Центральный банк займется своей главной (по закону) функцией – денежно-кредитной политикой. Складывается впечатление, что сегодня Центробанк занимается почти исключительно валютным курсом и золото-валютными резервами, но не регулированием кредита. Поэтому реформа Центробанка остро необходима: должен появиться эффективный механизм краткосрочного рефинансирования банковской системы, а учетная ставка Центробанка должна стать ориентиром для реальных ссудно-депозитных операций и инструментом денежно-кредитной политики.
Ситуация с Центробанком сегодня просто критическая, так как он не только не занимается денежно-кредитной политикой, но и провалил банковский надзор и реструктуризацию банков после кризиса 1998 г., ничего не делает для совершенствования банковской техники, не борется с сомнительными банками, не стимулирует развитие денежного рынка, продолжает участвовать в коммерческой деятельности, что является конфликтом интересов.
Как ни странно, в Центробанке все еще цепляются за прошлое – например, как может современный Центробанк сопротивляться скорейшему введению международных стандартов учета? Частично это связано с тем, что уже два года ожидается смена руководства Центробанка, но решение в Кремле все не принимается. “Подвешенное” руководство ничего не делает.
Будем надеяться, что 27 сентября Правительство взглянет на банковскую реформу шире и примет разумное решение.
IV. Реформы органов власти России
IV.1. Административная реформа в России затягивается
18 декабря 2003 Правительство РФ рассматривало ход реализации администра- тивной реформы.
“К моменту сегодняшнего заседания Комиссия правительства по администра- тивной реформе уже проанализировала около 3000 функций, из которых 700 уже сейчас можно упразднить”, – заявил премьер-министр М.Касьянов, сообщает “Интерфакс”.
В частности, речь идет о контроле со стороны государства за техническим состоянием автомобилей, лицензированием туризма и о некоторых других “чувствительных” темах.
“Зачем государству регулировать эти сферы, если коммерческие структуры справляются и без госвмешательства?” – заметил глава правительства.
М.Касьянов сообщил, что через 1,5-2 месяца правительство еще раз вернется к теме административной реформы. В целом же работа комиссии по административной реформе идет хорошими темпами, заявил премьер-министр.
Необходимость проведения административной реформы в России 4 июля 2003 премьер-министр М.Касьянов подписал постановление, в соответствии с которым перечень функций, включенных в положения о Минэкономразвития и Минимуществе, существенно сокращается, сообщает Департамент правительственной информации.
Минэкономразвития, например, больше не обязано готовить проекты бюджетов развития, осуществлять анализ системы платежей и расчетов в экономике РФ и готовить предложения о ее совершенствовании, разрабатывать государственные минимальные социальные стандарты. Минимущество также освобождается от ряда обязанностей.
Напомним также, что Минэкономразвития, проанализировав в апреле-мае 2003 по поручению правительства функции министерств и ведомств, выявило свыше 250 избыточных функций, в том числе около 50 – у самого себя, сообщает “AK&M”.
Действительно, трудно спорить с утверждением о том, что российские министерства и ведомства перенасыщены функциями и в целом административная система неэффективна.
Отсутствие эффективности можно объяснить размером госаппарата в стране, низкой зарплатой, ухудшающимся профессиональным составом госслужащих, дефицитом кадров в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных условиях, большими полномочиями чиновников при практически отсутствии контроля в их применении, сохраняющимся преобладанием госслужащих с непрофильным образование.
Показательны в этом смысле данные Главного контрольного управления президента, согласно которым, например, в 2001 г. из 891 прямого поручения президента выполненными оказались лишь 543. Из них в первоначально установленный срок – 48%, то есть безукоризненно было исполнено лишь 29% поручений В.Путина. Очевидно, что при такой эффективности аппарата рассчитывать на активные реформы в этом направлении не приходится.
Минэкономразвития в свое время давало оценки того, что Россия теряет до 2% ВВП в год из-за плохого госадминистрирования.
Напомним, что план административной реформы был утвержден Президентом В.Путиным в декабре 2002 г. Согласно нему в 2004 г. система федеральных органов исполнительной власти, включая правительство, будет изменена. Реформа предполагает разделить функции исполнительной власти на 3 вида: правоустанавливающие (нормативное регулирование), правоприменительные (контроль и надзор) и функции по предоставлению госуслуг (культура, образование, здравоохранение) и управлению госимуществом.
Напомним, что в целом в рамках административного реформирования осуществляются мероприятия по следующим направлениям:
1) Изменение структуры и функций федеральных органов исполнительной власти;
2) Реформа госслужбы;
3) Разделение полномочий между федеральным и региональным уровнями власти.
Правительство говорит об излишнем количестве ведомств. Ведомств, конечно же, много. Поэтому работа, которая ведется в этом направлении, с целью снижение численности, исключения дублирования функций, безусловно, необходима. Из последних решений в этом направлении стоит отметить создание ФСЭНП.
В реформе же самого правительства основным вопросом остается дальнейшая судьба аппарата правительства, структурные подразделения которого, по сути, дублируют функции всех основных министерств и ведомств, а роль аппарата правительства, как известно, очень велика. Относительно этого пока нет ясности. На наш взгляд, необходимо расформирование этого института при необходимости с объединением соответствующих его структур с профильными министерствами и ведомствами. У правительства должен быть лишь секретариат, который занимался бы организационными вопросами. Вывод: Анализируя итоги работы правительства в направлении администра- тивной реформы, следует отметить, что сокращение полномочий нельзя назвать реформой и реальная эффективность подобных мер вызывает серьезные сомнения. Административная реформа рассматривается как приоритет аж со времени последних президентских выборов, однако с тех пор мало, что изменилось в смысле принятия конкретных шагов в этом направлении. Низкая эффективность госаппарата, системы государственного регулирования, судебной и правоохранительной сфер по-прежнему остаются ключевыми проблемами.
На наш взгляд, в первую очередьречь должна идтио серьезной реорганиза- ции министерств и ведомств, а не о банальном снятии с них части полномочий. Фактически создается видимость активных преобразований, которых на самом деле, к сожалению, не происходит. Например, так и не произошло объединение Минтранса и МПС в единое ведомство, что планировалось сделать после создания осенью 2003 г. ОАО “Российские железные дороги”.
Говоря об административной реформе, нельзя не упомянуть о необходимости борьбы с коррупцией в рамках реформы, где, к сожалению, также особенного прогресса не наблюдается. Как мы уже писали, для снижения уровня коррупции чиновников нужно сочетать сокращение их числа с повышением профессионализма и зарплаты оставшихся. Вместе с тем, надо добиваться прозрачности и интенсивности работы чиновников, сокращением возможностей для волюнтаризма. основными слагаемыми успешной борьбы с коррупцией являются: политическая воля и решительность, ликвидация причин коррупции (бесконтрольность бюрократов, низкая зарплата, чрезмерные права чиновников) и обязательное наказание преступников. К сожалению, условий для этого в России пока нет.
В реформе же самого правительства основным вопросом остается дальнейшая судьба аппарата правительства, структурные подразделения которого, по сути, дублируют функции всех основных министерств и ведомств, а роль аппарата правительства, как известно, очень велика. Относительно этого пока нет ясности. На наш взгляд, необходимо расформирование этого института при необходимости с объединением соответствующих его структур с профильными министерствами и ведомствами. У правительства должен быть лишь секретариат, который занимался бы организационными вопросами.
Таким образом, административная реформа стоит на месте. Уже сейчас очевидно, что к моменту отставки правительства (согласно закону, после президентских выборов в марте 2004 г.) его структура не изменится, так как существенных реорганизационных мероприятий, к сожалению, не произошло (за исключением создания ФСЭНП), притом, что количество ведомств и дублирующих функций, безусловно, избыточно.
IV.2. Реформирование государственной службы РФ
14 мая т.г. Совет Федерации одобрил закон “О системе государственной службы РФ”, принятый 15 апреля т.г. Госдумой в третьем чтении. Данный законопроект разработан в соответствии с планом по реформированию системы госслужбы в России и определяет правовые и организационные основы системы государственной службы России. В соответствии с законом, само понятие госслужбы трактуется как “профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации”. Согласно законопроекту, государственная служба подразделяется на три категории: государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную службу. При этом гражданская государственная служба подразделяется на федеральную и службу субъекта Федерации, а военная и правоохранительная службы существуют только на федеральном уровне.
Необходимыми условиями для поступления на государственную службу по контракту являются владение русским языком и достижение определенного возраста, установленного для прохождения службы определенного вида.
Вместо прежних квалификационных разрядов для государственных чиновников вводятся классные чины. При этом более высокие классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания присваиваются чиновникам последовательно по прошествии определенного времени, говорится в законе.
Звание гражданским и государственным служащим, как и военным, может быть присвоено досрочно и сохраняется при освобождении от занимаемой должности или увольнения со службы.
При переводе госслужащих <
|
|
|
