Особенности российского бикамерализма

Бикамерализм федеративного типа возник в отечественной истории во времена СССР. На уровне Союза функционировал двухпалатный парламент, одна из палат которого называлась Палатой национальностей. Особенностью советского бикамерализма было доминирование национального принципа над региональным в сочетании с квотированием представительства национально-территориальных автономий с раз­ным статусом. РСФСР, будучи федеративным "государством в государстве" и асим-

" Включая в данном случае нормативные акты президента и правительства.

¶ 6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне

метричной федерацией, тем не менее, имела однопалатный парламент, как и про­чие союзные республики.

При формировании обновленной Российской Федерации после распада СССР встал вопрос о создании двухпалатного парламента, соответствующего принципам построения независимого федеративного государства. В 1991—1993 гг. велась про­работка данного вопроса. На первом этапе, когда республики отстаивали статус суверенных государств, одним из возможных принципов российского бикамера-лизма считалось выравнивание парламентского представительства двух основных частей федерации — национально-территориальных автономий и "русских" регио­нов. В протоколе к Федеративному договору, подписанному республиками, было заявлено, что доля представителей автономий должна составить не менее полови­ны всего состава одной из палат нового российского парламента.

Однако "асимметричный" в российских условиях национальный принцип формирования региональной палаты, унаследованный от Советского Союза и от­стаиваемый в новых формах республиками, был заменен принципом равенства всех субъектов федерации.

В декабре 1993 г. впервые в российской истории был создан ведущий инсти­тут регионального влияния на федеральном уровне в виде Совета Федерации — одной из двух палат нового российского парламента, получившего название Феде­рального Собрания [Федосов, 2001]. Сравнивая Совет Федерации с региональны­ми палатами, известными из мирового опыта, можно найти немало сходств и в то же время принципиальных различий. В целом можно говорить об особой модели, которая используется в российском бикамерализме, а также о расплывчатости этой модели, что позволяет менять некоторые "частные" принципы формирования Со­вета Федерации с помощью специальных федеральных законов.

Статья 95 российской Конституции определяет двухпалатную структуру рос­сийского парламента. В этой же статье, в п. 2 установлен конституционный прин­цип формирования Совета Федерации: "в Совет Федерации входят по два предста­вителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представитель­ного и исполнительного органов государственной власти". По Конституции кон­кретный порядок формирования Совета Федерации устанавливается федераль­ным законом, что позволяет менять этот порядок (разумеется, в рамках принципа формирования Совета Федерации, определенного соответствующей статьей Кон­ституции).

Российский бикамерализм имеет свои характерные особенности.

1. Иерархия палат. Совет Федерации в российской практике называется верхней палатой. Понятие "верхняя палата" традиционно используется в качестве синонима Совета Федерации (также как и понятие "сенат"). В то же время нигде в российском законодательстве Совет Федерации официально не назван верхней палатой. Представление об иерархии отношений между двумя палатами россий-

¶17 Зак. 624

¶513

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

ского парламента определяется спецификой законотворческого процесса (Совет Федерации одобряет или не одобряет законы, принятые Госдумой) и особенностя­ми полномочий региональной палаты (ряд особо важных государственных полно­мочий).

2. Равное представительство субъектов федерации. Каждый российский ре­
гион, включая все автономные округа, имеет в Совете Федерации двух представи­
телей. Этим российская региональная палата напоминает аналогичные структуры в
других федеративных государствах. Представление о равенстве субъектов федера­
ции в верхней палате как о наиболее справедливом принципе было заимствовано
из американского опыта. Также Совет Федерации совпадает с американским се­
натом и по показателю представительства каждого региона (по два представителя).
В условиях дробной сетки АТД (еще более дробной, чем в США) применение дру­
гих показателей представительства привело бы к формированию слишком много­
численной палаты'".

Свою роль в принятии решения об использовании этого принципа сыграла необходимость выравнивания статуса республик и прочих субъектов федерации (как мы помним, автономии в протоколе к Федеративному договору требовали не менее половины мест в региональной палате). Принцип квотирования не был ис­пользован и в связи с огромными различиями между регионами по численности жителей, что в случае квотирования привело бы к формированию условных квот даже не по германскому, а по индийскому образцу. Кроме того, в случае квотиро­вания снизилось бы представительство национально-территориальных автоно­мий, для которых как раз характерно малое число жителей (а сильно ущемлять права автономий центр тоже не хотел).

3. Невыборное формирование региональной палаты, причем с использова­
нием уникальной формулы. Обычно невыборные региональные палаты форми­
руются региональными законодательными собраниями. В России был использован
принцип равенства двух ветвей региональной государственной власти, когда одно­
го представителя определяет законодательное собрание, а другого — региональная
исполнительная власть. Использование этого принципа оказалось удобным в си­
туации, когда каждый регион имеет двух представителей в Совете Федерации.

В то же время в начале 2000-х гг. возникла дискуссия о возможности прове­дения всенародных выборов членов Совета Федерации без изменения конституции (а также ряд соответствующих законодательных инициатив). При всей спорности такой постановки вопроса теоретически возможно избрание членов Совета Федера­ции гражданами из числа кандидатов, предложенных органами региональной власти.

¹⁴ Хотя если исходить из численности Госдумы (450 мест), то в Сонете Федерации теоретически можно было использонать показатель представительства регионов и на уровне трех или четырех представителей.

¶ 6.4 Институты регионального влияния ни федеральном уровне

6.4.2

Эволюция Совета Федерации

Совет Федерации является одним из самых неустойчивых властных институтов в России. За время существования принципы его формирования менялись неодно­кратно. Не менялся только принцип равного представительства субъектов федера­ции (по два представителя).

На первом этапе Совет Федерации был создан в соответствии с переходными положениями конституции в тот самый день, когда население голосовало на рефе­рендуме по проекту этой конституции. 12 декабря 1993 г. Совет Федерации сфор­мировался путем всенародного голосования (в этот день в России прошли первые парламентские выборы постсоветского периода). Каждый субъект федерации пред­ставлял собой двухмандатный округ: два кандидата, набравших наибольшее число голосов, становились членами Совета Федерации.

В этот период значительную часть членов Совета Федерации (но не боль­шинство) составили руководители региональной исполнительной власти. Предста­вители региональных властных структур разного статуса и уровня заняли большин­ство мест в верхней палате.

На втором этапе Совет Федерации был сформирован в начале 1996 г. в пол­ном соответствии с Конституцией 1993 г. (федеральный закон был прият в декабре 1995 г.). Закон определил, что каждую из ветвей власти в Совете Федерации пред­ставляет по должности руководитель, т.е. глава исполнительной власти (губерна­тор) и глава (спикер) законодательного собрания. В случае смены губернатора или спикера он автоматически утрачивал полномочия члена Совета Федерации, кото­рые переходили к его преемнику.

Однако сама конституция делает возможной корректировку способа форми­рования верхней палаты. В этой связи возможным оказался третий этап реформы Совета Федерации (2001—2002 гг.), в результате которой способ формирования верхней палаты существенно изменился (федеральный закон был принят в августе

2000 г.). По закону 2000 г. членами Совета Федерации в полном соответствии с тек­стом Конституции становятся представители, определенные органами исполни­тельной и законодательной власти субъекта федерации соответственно. Ротация Совета Федерации была постепенной и завершилась в начале 2002 г. (к 1 января

2001 г. по закону истекли полномочия всех членов Совета Федерации, являвшихся таковыми по должности).

После реформы 2000—2002 гг. Совет Федерации формировался с использо­ванием следующих принципов.

• Принцип назначения члена Совета Федерации используется при опреде­лении члена Совета Федерации, представляющего региональную исполнительную

¶ 17*

¶515

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

власть. Глава региональной исполнительной власти назначает своего представите­ля указом или постановлением.

• Принцип непрямых выборов члена Совета Федерации используется при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную законода­тельную власть. Член Совета Федерации определяется тайным голосованием депу­татов законодательного собрания. При этом закон делает возможным (но не обяза­тельным) проведение альтернативных выборов.

• Принцип сдержек и противовесов. Региональное законодательное собрание имеет право повлиять на назначение губернатором своего представителя в верхней палате. Губернатор направляет свой указ (постановление) о назначении члена Совета Федерации в региональное законодательное собрание. Процедура обязательного ут­верждения этой кандидатуры депутатами не предусмотрена. Но возможна ситуация, когда законодательное собрание двумя третями голосов от общего числа депутатов проголосует против губернаторского кандидата. В таком случае губернатор должен принимать новое решение (теоретически это может быть и прежний кандидат).

• Принцип избрания (назначения) члена Совета Федерации на срок полно­мочий соответствующего органа государственной власти. С истечением срока этих полномочий и после проведения новых выборов определяются новые члены Совета Федерации (при этом могут быть продлены полномочия прежних). Следует заметить, что до тех пор пока новый орган исполнительной или законодательной власти не определил своего представителя, полномочия действующих членов Совета Федера­ции не прекращаются (обеспечивается принцип преемственности и постоянного представительства).

• Принцип прекращения полномочий. Член Совета Федерации назначает­ся на срок полномочий соответствующего органа региональной власти, но может быть отозван в течение этого срока. Отзыв поначалу осуществлялся в том же по­рядке, в каком проводилось назначение. В дальнейшем региональные власти поте­ряли возможность досрочного отзыва своих представителей, зато председатель Со­вета Федерации получил в декабре 2004 г. право обращаться в региональные органы власти с такой инициативой. Это было сделано с целью усилить позиции спикера верхней палаты и одновременно предотвратить слабо контролируемые из центра собственные решения региональных властей по своим представителям.

• Принцип утверждения полномочий члена Совета Федерации в самой верхней палате. Совет Федерации не может отменить решение, принятое региональ­ными властями по тем или иным кандидатурам. Однако процедура непосредствен­ного вхождения в Совет Федерации не является автоматической. Совет Федерации мог не подтвердить полномочия сенатора, если посчитает, что при его избрании (назначении) были нарушены какие-либо правила или если избрание (назначение) оспаривается в суде. Такие прецеденты отмечены в ряде конфликтных ситуаций. Впоследствии в закон была внесена поправка, которая фактически обязывает Со­вет Федерации утвердить сенатора, назначенного регионом.

¶ 6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне

• Возрастной ценз. Членом Совета Федерации может быть гражданин Рос­сии не моложе 30 лет.

Совершенно новой особенностью Совета Федерации после реформы 2000—

2002 гг. является работа членов Совета Федерации на постоянной (профессиональ­
ной) основе. Точно так же работают депутаты Государственной Думы. Ранее все
члены Совета Федерации работали на непостоянной основе, сохраняя иные места
работы (например, губернаторы и спикеры в Совете Федерации 1996—2000 гг.).

Формально Совет Федерации после реформы 2000—2002 гг. остался инсти­тутом регионального влияния на федеральном уровне. Однако изменение способа его формирования в конкретной политической ситуации привело к снижению фактического регионального представительства и увеличению доли столичной эли­ты. С уходом губернаторов и спикеров автоматически снизился статусный уровень представительства регионов в верхней палате. Одновременно начала меняться кад­ровая структура Совета Федерации.

В условиях централизованного контроля многие решения о назначении членов Совета Федерации фактически принимались федеральным центром, в ча­стности президентской администрацией и полномочными представителями прези­дента. Федеральный центр использовал ситуацию возросшей зависимости регио­нальной власти от федеральной. Также ситуацией воспользовались и бизнес-груп­пы, использовавшие Совет Федерации для продвижения своих представителей.

В результате уже в середине 2001 г., т.е. в разгар ротации, доля москвичей превысила, по нашим подсчетам, 26% от общего состава верхней палаты. В 2002—

2003 гг. в разные периоды эта доля колебалась в пределах 30—37%. Причем пред­
ставители столичной элиты заняли основную часть руководящих постов в верхней
палате.

В новой ситуации многие эксперты поставили вопрос о том, в какой степе­ни такая кадровая структура Совета Федерации соответствует принципам федера­лизма и обеспечения регионального влияния на федеральном уровне. В действитель­ности федеральный центр поставил задачу снизить уровень регионального влияния в верхней палате и усилить федеральный контроль за сенаторским корпусом. Эта задача была федеральным центром успешно решена, что привело к созданию за­метного дисбаланса в отношениях "центр — регионы".

Новое изменение способа формирования Совета Федерации активно обсуж­далось во время и сразу после реформы 2000—2002 гг. Продолжились дискуссии по поводу перехода (а по сути возвращения) к выборам верхней палаты. С этим вы­ступал как спикер Совета Федерации С. Миронов, так и губернаторы и иные пред­ставители региональных элит, считающие, что только в случае выборности Совет Федерации будет в полной мере выполнять свои функции института регионального влияния на федеральном уровне.

В то же время переход к выборности Совета Федерации маловероятен без изменения российской конституции. Действительно, трудно представить ситуацию,

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

когда население избирает в верхнюю палату членов Совета Федерации, которые при этом будут считаться представителями от той или иной ветви власти. Хотя фор­мально, как уже говорилось, можно совместить два разных принципа формирова­ния Совета Федерации, если население будет голосовать за кандидатов, выдвинутых органами исполнительной и законодательной власти субъектов федерации. Такие законодательные инициативы появились в первой половине 2005 г.

Также возможным вариантом реформы Совета Федерации является возвра­щение в ее состав руководителей исполнительной и законодательной власти субъ­ектов федерации. С таким предложением выступил В. Путин в конце 2004 г. В то же время действующее законодательство теоретически делает возможным включение губернаторов и спикеров в верхнюю палату только с правом совещательного голо­са, т.е. с ограниченными возможностями.

6.4.3

⇐ Предыдущая78798081828384858687Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: