Система ведомственных вертикалей

Президентские полпреды являются институтом прямого федерального админист­рирования. В целом для России свойственно наличие множества представительств федеральной власти на региональном уровне, которые функционируют в рамках ве­домственных вертикалей. Полномочные представители президента являются одним из таких представительств.

Особую роль играют функциональные вертикали, связанные с силовыми струк­турами и правоохранительными органами. Все соответствующие структуры в России в большей или меньшей степени централизованы. Это означает, что руководители региональных подразделений назначаются центром. Степень централизации опре­деляется участием региональных органов власти в процедуре назначения или от­странения от должности руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти.

Полностью централизованной структурой является Федеральная служба без­опасности. В ее структуру входят управления ФСБ по отдельным субъектам феде­рации во главе со своими руководителями.

Значительной, но не абсолютной централизацией отличается Министерство внутренних дел. В развитии функциональной вертикали МВД прослеживается ха­рактерная динамика. Так, на первом этапе назначение и увольнение начальников региональных управлений внутренних дел (которые существуют на уровне субъек­тов федерации) проводилось по согласованию с региональными властями. В даль­нейшем из закона было изъято сначала согласование их увольнения, а потом и на­значения. В соответствии с измененным законом "О милиции" регионального на­чальника управления внутренних дел стал назначать сам президент, а что касается

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

региональной власти, то при назначении всего лишь выясняется ее мнение. На уровне федеральных округов существуют главные управления МВД, их руководи­тели имеют ранг заместителей министра. Внутри субъектов федерации действуют городские (районные, окружные) управления (отделы) внутренних дел.

По принципу функциональной вертикали в России устроена и прокуратура*. В Конституции прокуратура прямо названа централизованной структурой. Как гла­сит ст. 129, п. 1. "Прокуратура Российской Федерации составляет единую центра­лизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и ге­неральному прокурору Российской Федерации". Региональных прокуроров в субъ­ектах федерации по Конституции назначает генеральный прокурор, региональные прокуроры по закону подчинены генеральному прокурору. На уровне федеральных округов созданы отделы Генеральной прокуратуры с руководителями в ранге за­местителя генерального прокурора. Внутри субъектов федерации органы проку­ратуры действуют в городах и районах, т.е. на первом субрегиональном уровне (также как и органы внутренних дел). Причем районные и городские прокуроры подотчетны вышестоящим прокурорам, как региональным, так и генеральному прокурору, т.е. можно говорить о четко выстроенной вертикали органов прокурор­ского надзора в России.

Важно отметить, что Россия отличается довольно высокой степенью центра­лизации судебной системы⁵■ Здесь, в отличие от некоторых федераций, не идет речь о двухуровневой судебной системе. Только исполнительная и законодательная власти в России функционируют по федеративному принципу, т.е. делятся на уровни. Су­дебная власть существует в качестве отдельной системы, и говорить о региональной судебной власти в России можно с большими оговорками: в ее состав входят только мировые судьи и конституционные (уставные) суды субъектов федерации. Приме­чательно, что все суды общей юрисдикции в России именуются федеральными су­дами (это относится и к судам субъектов федерации, и к районным судам), они финансируются из федерального бюджета, также как и мировые судьи в регионах.

Создание системы федеральных округов привело к появлению нового уровня в рамках некоторых функциональных вертикалей. Со временем институт полпре­дов стал не единственным на окружном уровне: здесь возникли структуры Гене­ральной прокуратуры, МВД, министерства юстиции, налоговой полиции (впослед­ствии упраздненной), обычно — во главе с заместителями федеральных руководи­телей этих органов.

⁴ Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" был принят в 1992 г
Впоследствии и него было внесено множество поправок.

⁵ Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федера
ции" был принят в 1996 г. и вступил в силу с 1 января 1997 г. До этого действовал закон:
принятый еще в РСФСР в 1981 г., но, конечно, с многочисленными поправками.

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты </>едерального вмешательства и централизованного контроля

Влияние регионов на указанные функциональные вертикали определяется огра­ниченным правом на участие в кадровой политике. В соответствии с Конституцией кадры судебных и правоохранительных органов находятся в сфере совместного ведения центра и регионов, что предполагает наличие хотя бы минимального со­гласования с регионами при назначении центром руководителей региональных ве­домственных подразделений. Необходимость согласования прямо предусмотрена в Конституции относительно назначения региональных прокуроров (регион сам оп­ределяет процедуру согласования, т.е. участие исполнительной и (или) законода­тельной власти субъекта федерации в этом процессе)''. Что касается МВД, то это право было сведено к минимуму, хотя полностью не ликвидировано.

В роли важнейших агентов центральной администрации в российских ре­гионах выступают подразделения силовых и правоохранительных структур. Эти подразделения вписаны в функциональные вертикали, которые находятся под контролем президента, генерального прокурора или правительственных чиновни­ков. Важно отметить, что в современной системе предполагается координация дея­тельности этих региональных подразделений представителями президента в феде­ральных округах (они же имеют право согласования при назначении руководите­лей этих подразделений). Прослеживается тенденция к созданию на региональном уровне координационных структур (коллегий) территориальных структур федераль­ных органов исполнительной власти.

6.3.4