Проблемы соотношения организационной и социальной основ местного самоуправления

Организационная и социальная основы местного самоуправления тесно связаны между собой. Их соотношение вызывает дискуссии в юридической литературе. Рассмотрим вопрос о природе и понятии этих двух типов общественных отношений местного самоуправления.

Социальная основа включает в себя жителей муниципального образования, образующих социально-территориальную (поселенческую) общность[203]а также функции социального характера. К функциям социального характера А. Ф. Галкин и А. В. Пикулькин относят: образование, здравоохранение, культуру, физкультуру и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, средства массовой информации и др.[204]

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов закрепляет социальную природу местного самоуправления. Это проявляется в том, что местное самоуправление осуществляется обязательно в населенных пунктах, т. е. там, где проживают люди. Кроме того, социальный характер местного самоуправления выражен в целой системе прав граждан на местное самоуправление. Каждый житель в отдельности и сообщество в целом обладают правом участия в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; в местных референдумах; в собраниях (сходах); в проведении отзыва депутатов и других выборных должностных лиц; в митингах; демонстрациях, шествиях, пикетировании; в осуществлении народной правотворческой инициативы и т. д.

Реализуя эти права, жители становятся участниками процесса управления, которое имеет социальный характер. Социальная общность, являясь субъектом отношений, сознательно организует все процессы, связанные с осуществлением управления. Действия жителей направлены на установление, изменение и прекращение определенной группы прав и обязанностей, образуемых ими других субъектов местного самоуправления, а также субъектов, не создаваемых ими, но вступающих с ними в различные отношения.

Главная цель местного самоуправления состоит в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь людей.

В условиях социального государства, которое провозглашает ст. 7 Конституции РФ, иного и быть не может.

Социальная основа местного самоуправления тесно связана с организационной основой, т. к. организационная основа производна от социальной. Это означает, что социальная основа является первичной по отношению к организационной. Они соотносятся как система (социальная основа) и ее элемент (организационная основа).

Социальная основа состоит из более широкого круга общественных отношений, нежели организационная. Социальную основу местного самоуправления можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации социальных функций местного самоуправления.

Как видим, организационная основа является составной частью социальной основы. Местное сообщество, состоящее из социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного значения, но еще и создает организационную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление.

Социальная основа тесно связана и с территориальной основой. Это две взаимозависимых группы отношений, складывающихся в местном самоуправлении. Весьма важный вывод о взаимосвязи этих двух основ делает B. C. Барулин[205]. Он считает, что территория является естественной предпосылкой в любой существующей и функционирующей социальной общности, ибо общностей вне конкретных территорий вообще нет и не может быть. Пожалуй, это абсолютно точное утверждение с точки зрения как объективного, так и субъективного права.

Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления, поэтому она не может выступать в качестве самостоятельного структурного элемента организационной основы. Она не является субъектом правоотношений, в качестве которых выступают, например, органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления.

Разночтения в определении элементов, составляющих организационную основу местного самоуправления, по-видимому, связаны со значением терминов «организационный», «орган», «организация».

Так, в словаре русского языка С. И. Ожегова[206]термин «организационный» определяется как относящийся к организации.

В Советском энциклопедическом словаре «организационное» бюро ЦК ВКП(б) определяется как исполнительный орган[207]. Из этого следует, что термин «организационный» произведен от терминов «орган», «организация».

В свою очередь, термин «орган» определяется как учреждение, выполняющее определенные задачи[208], как государственное, общественное, местное учреждение[209], как орудие, средство[210].

Термин «учреждение» употребляется в двух значениях: как организация (орган) и как действие по созданию организации (органа). «Учреждение» во втором значении является одной из стадий создания организации (органа). Жители муниципального образования, выбирая в ходе выборов представительный орган местного самоуправления, тем самым учреждают его. В результате выборный орган становится представительным учреждением.

Как видим, термин «учреждение» как действие жителей имеет совершенно иное значение по сравнению с термином «учреждение» как орган (организация).

Это позволяет сделать вывод о том, что жители муниципального образования как социально-территориальная (поселенческая) общность не являются органами и не могут быть включены в качестве составного элемента организационной основы. Они лишь создают эту основу.

В состав организационной основы целесообразно включение выборных должностных лиц местного самоуправления, которые непосредственно организуют работу представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей[211].

Как уже было замечено, в состав социальной основы входят не только жители как социально-территориальная (поселенческая) общность, но и функции социального характера, которые занимают значительное место в системе местного самоуправления. Если рассматривать соотношение терминов «функции» и «органы» с точки зрения их первичности, то можно утвердительно сказать, что термин «функции» является первичным по отношению к термину «орган» (организация, учреждение). Объясняется это следующим.

Вначале появился человек, затем сформировались направления его деятельности, т. е. функции. Объединение людей в племена, общины, союзы общин потребовало увеличения объема и числа функций, т. е. постепенно сформировалась целая система направлений деятельности. В целях упорядочения выполнения этих функций возникла необходимость создания аппарата управления, т. е. органов (организаций).

Например, важнейшие направления деятельности органа осуществлялись собраниями его членов, в то же время большая их часть реализовывалась в оперативном порядке выборными должностными лицами, которые имели своих помощников, т. е. аппарат управления. Из этого следует, что институт должностного лица, а также органа власти как организующих элементов, возникает с определенной целью – для реализации уже сложившихся в естественных условиях функций. Иначе говоря, органы создавались на основе сложившихся функций и для реализации этих функций. Без человека, без функций нет необходимости в создании органа и, тем более, организационной структуры.

Организационная основа местного самоуправления представляет собой совокупность общественных отношений, касающихся наименования структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.