 |
Представительные органы местного самоуправления
|
|
|
|
Представительные органы занимают особое положение в системе местного самоуправления. Это проявляется в следующем.
Во-первых, Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами… через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом название других органов не устанавливается. Это свидетельствует о том, что приоритет отдается именно представительным органам.
Во-вторых, представительные органы, как правило, избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.
Представительный орган муниципального района может быть сформирован также из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства. Такое правило устанавливает ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.).
В-третьих, представительные органы наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления, характеризует их как ведущее звено в системе местного самоуправления.
В законах о выборах имеется статья об обязательности проведения выборов в представительные органы местного самоуправления. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 9 устанавливает, что выборы органов местного самоуправления являются обязательными.
|
|
|
Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления предусмотрено в Европейской хартии местного самоуправления. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, хартия устанавливает, что права эти осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Обязательность формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Само название Закона не вызывает никаких сомнений в том, что представительные органы должны быть избраны, исходя из конституционных прав граждан избирать и быть избранными в эти органы.
Федеральный закон «Об общих принципах…» (1995 г.) не предусматривал какие-либо критерии численности представительного органа местного самоуправления. Новый Закон (2003 г.) поставил численность представительного органа в зависимость от численности населения.
Согласно ч. 6 ст. 35 численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:
– 7 человек – при численности населения менее 1000 человек;
– 10 человек – при численности населения от 1000 до 10000 человек;
– 15 человек – при численности населения от 10000 до 30000 человек;
– 20 человек – при численности населения от 30000 до 100000 человек;
– 25 человек – при численности населения от 100000 до 500000 человек;
– 35 человек – при численности населения свыше 500000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
|
|
|
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта Российской Федерации и уставами соответствующих муниципальных образований исходя из численности депутатов, установленной ч. 6 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ.
Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования:
1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования района подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
|
|
|
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход от избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных органов поселений, внутригородских районов, выборы депутатов такого муниципального района, городского округа с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Установленный таким образом порядок формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход от формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
Сессии представительных органов местного самоуправления проводятся открыто, гласно. Принцип открытости и гласности закреплен в основном в законах субъектов Российской Федерации и в большей мере в уставах муниципальных образований.
|
|
|
Например, в уставах большинства муниципальных образований Рязанской области записано, что жителям муниципального образования гарантируется свободный доступ на заседания представительного органа, кроме случаев, когда проводится закрытое заседание. Если помещение, в котором проводится заседание, не может вместить всех жителей, желающих присутствовать на нем, организуется прямая трансляция заседания представительного органа.
На сессии приглашаются представители заинтересованных организаций и средств массовой информации. Это распространенное явление в деятельности представительных органов имеет свое применение почти повсеместно.
Законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают также проведение закрытых пленарных заседаний представительного органа местного самоуправления. Закрытые заседания проводятся по решению представительного органа местного самоуправления. На закрытых заседаниях рассматриваются, как правило, вопросы, содержащие государственную тайну и не подлежащие всеобщему оглашению.
Для проведения сессии представительного органа необходимо, чтобы на его заседании присутствовало определенное законами или уставами количество депутатов. В основном, законы и уставы устанавливают, что представительный орган правомочен приступить к работе, если в его состав избрано не менее 2/3 депутатов. Заседание считается правомочным в том случае, если в нем принимают участие не менее 2/3 депутатов от установленного их числа, т. е. от общего числа избранных депутатов.
Решения, как правило, принимаются простым большинством от числа присутствующих депутатов. Но при принятии отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т. е. 2/3 голосов от общего числа присутствующих. Порядок принятия решений определяется уставом муниципального образования или иным нормативным актом при условии, что решения должны приниматься половиной или более голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании представительного органа.
Установление конкретных норм в законах, уставах дисциплинирует деятельность депутатов, способствует их участию в работе сессий представительных органов и обязывает работодателей предоставить депутатам возможность участия в сессионной деятельности. Неурегулированность данной проблемы приводит к кризису власти, который произошел в конце 80-х – начале 90-х гг. XX в. Порядок принятия решений устанавливается самим представительным органом или уставом муниципального образования. Большинство уставов муниципальных образований предусматривает следующий порядок принятия решений. Голосование по проекту решения проводится вначале за основу, затем по пунктам, разделам и в целом. В случае, когда проект доведен до сведения депутатов заблаговременно, его текст не оглашается. В остальных случаях он подлежит оглашению. Каждая поправка, предложение по проекту решения ставятся на голосование депутатов. В первую очередь на голосование ставятся взаимоисключающие друг друга поправки, а затем остальные. Рассмотрение предложений и поправок к решению проводится лишь после принятия проекта решения за основу. Для предварительного обсуждения и получения заключений проект передается в комитеты и комиссии представительного органа, если таковые созданы. В случае необходимости по решению представительного органа рассмотрение проектов решений может быть перенесено в постоянные комиссии и комитеты. Выводы, предложения, рекомендации постоянных комиссий и комитетов сообщаются на сессии депутатам председателями комиссий, комитетов.
|
|
|
Решение принимается открытым или тайным голосованием. Голосование может быть поименным.
Правом на внесение проекта решения обладают комитеты, комиссии представительного органа, депутаты, глава муниципального образования, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, инициативные группы граждан, отдельные граждане. В отдельных законах и уставах таким правом наделяются общественные объединения, движения в лице их местных отделений. Каждое муниципальное образование решает этот вопрос самостоятельно.
Решения вступают в силу с момента опубликования, с даты, указанной в самом решении, или со дня его принятия. Здесь нет единообразия. Уставы муниципальных образований закрепляют разный порядок вступления решений в силу. Однако большинство учитывают конституционный принцип о том, что в любом случае решение вступает в силу и подлежит исполнению только в случае, если оно обнародовано, опубликовано, доведено до сведения граждан. Это непреложный принцип, который должен действовать повсеместно.
Комитеты и комиссии представительного органа местного самоуправления создаются представительным органом местного самоуправления на сессии. Законы отдельных субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, в большей части уставы муниципальных образований и регламенты представительных органов, предусматривают создание различных органов в составе представительного органа. В их числе образуются и комитеты, и комиссии. Нормы о создании комитетов и комиссий, содержащиеся в законах или уставах, носят отсылочный характер или предусматривают создание таких комиссий и комитетов и их предназначение.
Постоянные комиссии (комитеты) представительного органа наделены соответствующими полномочиями. Они участвуют в разработке программ экономического и социального развития, бюджета муниципального образования, решений представительного органа по другим вопросам; готовят по поручению представительного органа, его председателя или по собственной инициативе материалы по вопросам, относящимся к сфере деятельности комиссий (комитетов), готовят по ним проекты решений, дают заключения, вносят свои предложения, осуществляют контроль за соблюдением действующего законодательства и решений представительного органа администрацией муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями и общественными объединениями, заслушивают по этим вопросам доклады и сообщения соответствующих руководителей; выполняют поручения представительного органа и его председателя; проводят проверки или депутатские слушания. Этим перечень вопросов не исчерпывается. Уставом муниципального образования на комиссии и комитеты могут быть возложены и иные функции. Исходя из полномочий комиссий, комитетов, их функций, можно судить о нагрузке, которая ложится на депутатов представительного органа. При таком подходе все депутаты смогут принять самое активное участие в выполнении функций представительного органа.
В законах многих субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и, соответственно, в уставах муниципальных образований этих субъектов отсутствуют нормы о комиссиях и комитетах представительных органов. Этот пробел в законодательстве восполняется регламентами работы представительных органов. Комиссия – это орган, организующий, обеспечивающий стабильную плановую работу.
Постоянные комиссии, комитеты строят свою работу в соответствии с планом работы представительного органа. Каждый представительный орган утверждает план своей работы на определенный период. Обычно такие планы утверждаются сроком на один год. Комиссии и комитеты в соответствии с этим планом утверждают свои планы, в которых определяются вопросы для подготовки к сессиям и заседаниям комитета, комиссии, за каждым вопросом закрепляются исполнители. Такой подход позволяет своевременно и качественно готовить вопросы к рассмотрению.
Названия комитетов, комиссий устанавливаются, как правило, в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов.
В обязательном порядке, о чем свидетельствует практика образования комиссий, в городах создаются постоянные комиссии или комитеты: по регламенту, по законности, по бюджету и налогам, по делам молодежи, по жилищно-коммунальному хозяйству по вопросам социальной политики и культуры, по образованию и здравоохранению, по промышленности, транспорту и связи, по вопросам дорожного хозяйства и благоустройства, наблюдательные и т. д. В районах областного значения представительные органы образуют кроме названных комиссии по вопросам сельского хозяйства и переработки сельхозпродукции. Этот перечень далеко не полный. Комиссии и комитеты создаются с учетом инфраструктуры муниципального образования, в зависимости от наличия сфер деятельности. В сельской местности количество постоянных комиссий незначительно.
Наряду с постоянными комиссиями представительный орган вправе создавать временные комиссии. Временные комиссии действуют по мере необходимости решения тех или иных вопросов временного характера.
|
|
|
