 |
Вопрос ?66. Компетенция законодательных органов
|
|
|
|
Для того чтобы парламент мог успешно реализовывать свои социальные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые образуют вместе с функциямиего компетенцию. В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить:
1. Неограниченная компетенция. Во многих странах с парламентарной формой правления компетенция парламента неограниченная. Пример – британский Парламент, в японской конституции нет перечня полномочий парламента, соответственно, его компетенция не ограниченна.
2. Ограниченная компетенция. В тех странах, где компетенция парламентов ограниченная, ограничение может быть абсолютным или относительным.
Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, определившая точный перечень вопросов, по которым Парламент только и может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы суть предмет регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству. Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон и др.), бывшие ранее колониями Франции, которые восприняли французскую конституционную модель.
Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках (Такое регулирование содержится в Испанской конституции, где ст. 149, устанавливая исключительную компетенцию государства, то есть центральной власти, гласит в ч. 3: «Вопросы, прямо не отнесенные настоящей Конституцией к ведению Государства, будут находиться в ведении Автономных Сообществ согласно их соответствующим Уставам. Компетенция по вопросам, не включенным в Уставы об автономии, будет принадлежать Государству, чьи нормы в случае конфликта будут иметь перевес над нормами Автономных Сообществ во всем, что не отнесено к их исключительной компетенции. Право Государства будет в любом случае дополнительным к праву Автономных Сообществ». Кроме того, в ч. 3 ст. 150 предусмотрено, что «Государство, когда этого требуют общие интересы, сможет издавать законы, которыми устанавливаются принципы для согласования нормативных предписаний Автономных Сообществ, даже в случаях, когда соответствующие вопросы отнесены к их компетенции. Такая необходимость устанавливается Генеральными Кортесами абсолютным большинством каждой Палаты». Из всего этого следует, что Генеральные кортесы могут принимать решения, прежде всего законодательные: во-первых, в той сфере, которая отнесена к исключительному ведению центра; во-вторых, в сфере ведения автономных сообществ, если соответствующие вопросы не урегулированы их уставами; в-третьих, в сфере ведения автономных сообществ, если есть необходимость согласовать осуществляемое ими нормативное регулирование).
|
|
|
По характеру осуществляемых функций и полномочий выделяются:
1. Законодательная компетенция -это совокупность полномочий по принятию законов, которая образует главную часть компетенции парламентов, и реализация которой занимает в их деятельности наибольшее место (движение законопроекта: от законодательной инициативы до голосования (различные варианты большинства) и опубликования принятого закона)
Теоретическое расщепление понятия закона на формальный и материальный (Л. Дюги в 1901 году писал: «С формальной точки зрения законом будет всякое определение, исходящее от органа, который в данной стране рассматривается как непосредственный выразитель суверенной воли коллективности, образующей основу государства... С материальной точки зрения законом будет всякий акт, который по своему существу является законом, независимо от государственного органа, его создавшего») служит обоснованием так называемого делегированного законодательства, осуществляемого органами исполнительной власти. В Италии помимо осуществления законодательной функции палатами Парламента, допускается делегирование Правительству. В Германии же правительство или министр могут издавать правовые постановления только по прямому уполномочию закона в каждом случае, причем эти постановления носят подзаконный характер, то есть не представляют собой законов даже в материальном смысле. В социалистических государствах президиумы, постоянные комитеты или государственные советы, которые по вопросам, отнесенным к сфере законодательства, оперативно издают указы, имеющие силу закона (Куба). По конституции Франции допускается делегирование законодательных полномочий Парламенту на определенный срок и с разрешения самого парламента.
|
|
|
2. Финансовая компетенция -это прежде всего полномочие парламентов утверждать роспись доходов и расходов государства, а также устанавливать налоги. Хотя указанное полномочие реализуется, как правило, в форме закона, но они принимаются по специальной процедуре.
Роспись государственных доходов и расходов – это г осударственный бюджет, который принимается парламентом ежегодно. В нем указывается смета всех финансовых потребностей государства и всех доходов, необходимых для покрытия этих потребностей. Утверждая бюджет, парламент, с одной стороны, уполномочивает правительство расходовать государственные средства в соответствии с утвержденной сметой, за пределы которой правительство не должно выходить, а с другой стороны, на правительство возлагается обязанность собрать необходимые для обеспечения доходов государства суммы налогов и других поступлений.
Если во Франции, Италии и многих других странах государственный бюджет имеет форму закона, хотя и рассчитанного на один год, то в США, Великобритании, Японии и ряде других стран – это финансовая программа, реализуемая через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах.
|
|
|
Бюджет в демократических государствах – документ весьма объемный, ибо, за исключением относительно небольших сумм, ассигнуемых на секретные цели, основная масса планируемых доходов и особенно расходов открыта для общественного, прежде всего парламентского, контроля.
Обычно в компетенцию парламентов входит утверждение отчета правительства об исполнении бюджета (Япония, Польша).
Важное место среди финансовых полномочий парламентов принадлежит налоговым. Они зачастую входят в исключительную парламентскую компетенцию (Болгария). Иногда конституции относят к полномочиям парламентов в финансовой сфере принятие решений о денежной эмиссии (Турция). В конституциях порой можно встретить положения, управомочивающие парламенты на создание различного рода внебюджетных фондов. Так, по Конституции Индии союзный Парламент и легислатура (законодательное собрание) штата могут законом учреждать резервный фонд для производства непредвиденных расходов.
3. Иные полномочия:
а) Ратификация и денонсация международных договоров
Ратификация – это окончательное согласие государства на заключение договора, выражаемое в установленной форме. Денонсация – это в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора.
В Германии международно-правовые нормы рассматриваются как часть федерального права, а во Франции предусмотрен приоритет международного права на случай возникновения противоречий с внутренним законом. В связи с этим необходимо участие парламента. Это участие может выразиться либо в даче согласия на ратификацию договора главой государства, без чего он этого не может сделать, или в уполномочии его на это, либо в непосредственной ратификации договора самим парламентом (палатой). Например, в США Президент имеет право заключать договоры по совету и с согласия Сената при условии поддержки 2/3 сенаторов.
|
|
|
б) Назначение референдумов. Поскольку посредством референдума во многих странах предусмотрено решение различных вопросов государственной жизни, включая принятие, изменение и отмену законов, конституции подчас относят назначение референдума к исключительной или альтернативной компетенции парламентов (В Хорватии назначает референдумы по предметам своей компетенции).
в) Формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процедурах
Прежде всего различен сам круг государственных органов или должностных лиц, в наделении полномочиями которых участвуют парламенты или их палаты. Далее, различны формы и способы этого участия:
- избрание или назначение по собственному усмотрению (например, чешский Парламент избирает Президента Республики на совместном заседании обеих палат);
- избрание или назначение по представлению других органов или должностных лиц (например, словацкий Национальный совет избирает судей по предложению Правительства);
- формирование органа целиком без определения его руководителей (например, австрийский Национальный совет избирает Коллегию народной правозащиты);
- формирование органа с избранием или назначением его руководителей (например, сербская Народная скупщина избирает и смещает Председателя, заместителей Председателя и министров Правительства);
- избрание или назначение только руководителя органа либо также его заместителей (например, северокорейское Верховное народное собрание избирает и отзывает председателя Центрального суда, а остальной его состав избирается и отзывается Постоянным советом ВНС);
- формирование части органа (например, из 9 судей румынского Конституционного суда трое назначаются Палатой депутатов и трое – Сенатом);
- участие парламента или палаты в составе более широких коллегий, формирующих орган (например, германский Бундестаг входит в состав Федерального собрания, которое избирает Федерального президента);
- дача парламентом или палатой предварительного или последующего согласия на формирование органа или назначение должностных лиц (например, Председатель испанского Правительства назначается Королем, только если получит доверие абсолютного большинства членов Конгресса депутатов).
г) Контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц (смотреть следующий вопрос)
д) Полномочия в области обороны и безопасности. Полномочия в области обороны имеют целью обеспечить законность в случае возникновения войны или ее угрозы, а также в случае прекращения войны. К этим полномочиям относится прежде всего
|
|
|
- право объявлять войну (состояние войны, состояние обороны)
- заключать мир или участвовать в его заключении.
- подтверждение или не подтверждение принятых исполнительной властью мер по защите страны (в т.ч. введение военного положения)
- объявление общей или частичной мобилизации.
е) Судебные полномочия (смотреть сл.вопрос)
Акты Парламента, посредством которых реализуются полномочия:
- Верховными законами являются конституции, которые в некоторых странах принимаются исключительно парламентами.
- Помимо законов, образующих или изменяющих конституцию, парламенты в ряде стран принимают законы, находящиеся по своей юридической силе между конституцией и обычными законами.
- Кроме законов, парламенты и их палаты принимают иные акты – резолюции, декларации, заявления, обращения и т.п., которые обычно не имеют нормативного характера и принимаются по более простой процедуре.
- Следует упомянуть регламенты парламентов и палат, которые принимаются ими для регулирования своих внутренних отношений, но иногда имеют форму закона.
|
|
|
