 |
Понятие административно-правового статуса органа исполнительной власти
|
|
|
|
Основы административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти
Понятие административно-правового статуса органа исполнительной власти
В настоящее время ученые не сходятся во мнении относительно содержания административно-правового статуса коллективных субъектов права. Однако преобладающей точкой зрения является та, согласно которой содержание административно-правового статуса коллективных субъектов права необходимо рассматривать посредством установленной в общей теории права юридическая конструкции правового статуса.
По мнению А.П. Коренева: «в содержание административно-правового статуса органов исполнительной власти необходимо включать административную правосубъектность, назначение определённого органа исполнительной власти, его место и роль в системе управления»[3].
Административно-правовой статус исполнительного органа власти, согласно Ю.А. Тихомирову, содержит: «конституционные элементы статуса, иными словами такие элементы, которые закреплены в Конституциях либо Уставах; законодательные основы правового статуса; регулирование правового статуса в подзаконных положениях»[4].
Основой административно-правового статуса органов исполнительной власти РФ является его административная правосубъектность. Кроме административной правоспособности и дееспособности в структуру административной правосубъектности органов исполнительной власти входит и его компетенция.
Административная правоспособность органов исполнительной власти − это допускаемая нормами административного права возможность иметь права и обязанности в сфере исполнения задач и функций исполнительной власти.
|
|
|
В компетенцию включают совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления).
При трактовке анализируемого понятия ученые применяют разнообразные подходы. Так, Д.Н. Бахрах включает в понятие компетенции: «властные полномочия (обязанности и права) и подведомственность круг дел»[5]. Таким образом, подвергнуть разбору вопросы компетенции органов исполнительной власти при реализации ими своих функций, нужно выяснить и провести анализ объема и содержания их компетенции (предметы ведения, характер полномочий), определенной как законами, так и подзаконными актами.
Административную дееспособность органа исполнительной власти можно определить, как его способность автономно осуществлять установленную ему административную правоспособность, компетенцию, приобретать и осуществлять права, принимать на себя и исполнять обязанности административно-правового характера в процессе его участия в государственно-управленческой деятельности[6]. Дееспособность полагает также ответственность ее носителя за свои действия. Административная правосубъектность органов исполнительной власти возникает и прекращается одновременно в момент издания правового акта о создании и ликвидации данного органа.
Структура административно-правового статуса органов исполнительной власти включает в себя четыре блока:
целевой блок (включающий в себя цели, задачи, функции органа исполнительной власти, обосновывающие необходимость его создания и деятельности);
структурно-организационный (включающий в себя порядок (образования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти, организационную структуру, порядок подчиненности, права на официальные символы);
|
|
|
компетенционный (включающий в себя компетенцию органа исполнительной власти, т. е. предметы ведения и полномочия, которая характеризуется предметными, функциональными, территориальными и процессуальными полномочиями;
юридическую ответственность органа исполнительной власти -политическую (конституционную) и имущественную (гражданско-правовую).
Надлежит различать понятия «орган исполнительной власти» и «субъект исполнительной власти». Исполнительная власть предполагает наличие субъектов, ее осуществляющих, статус которых нормативно закрепляется конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ и другими правовыми актами, которые наделяются тем самым компетенцией. Следует учитывать, что субъект исполнительной власти осуществляет государственное управление, прежде всего, по отношению к нижестоящим органам.
На конституционном уровне компетенция исполнительной власти сформулирована в самом общем виде. Для того чтобы разобраться в функциях исполнительной власти, полномочиях ее субъектов в реализации государственного управления, необходимо остановиться более подробно на статусе каждого из субъектов исполнительной власти.
На федеральном уровне субъекты исполнительной власти образуют: Правительство РФ; федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) вместе со своими территориальными органами.
На уровне федеральных округов: полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
На уровне субъекта Российской Федерации: глава исполнительной власти субъектов РФ (президенты, главы администраций); правительство (администрация) субъектов РФ; прочие органы исполнительной власти субъектов РФ.
На уровне муниципального образования: главы муниципальных образований, а так же органы местного самоуправления (в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).
Рассмотрим органы исполнительной власти субъектов на примере Забайкальского края.
Систему исполнительных органов государственной власти Забайкальского края составляют:
|
|
|
1) Губернатор Забайкальского края, являющийся руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края;
2) Правительство Забайкальского края - высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края;
3) иные исполнительные органы государственной власти Забайкальского края (далее - исполнительные органы государственной власти края):
а) Администрация Губернатора Забайкальского края - исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий обеспечение деятельности Губернатора Забайкальского края и Правительства Забайкальского края по исполнению ими государственных полномочий и организующий контроль за выполнением исполнительными органами государственной власти Забайкальского края принятых Губернатором Забайкальского края и Правительством Забайкальского края решений. Администрация Губернатора Забайкальского края вправе принимать приказы, утверждающие административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Руководство деятельностью Администрации Губернатора Забайкальского края осуществляет руководитель Администрации Губернатора Забайкальского края[7];
б) Администрация Агинского Бурятского округа Забайкальского края - исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий функции по взаимодействию с исполнительными органами государственной власти края и координацию деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа. Руководство деятельностью Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края осуществляет руководитель Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края;
в) Представительство Правительства Забайкальского края при Правительстве Российской Федерации - исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий взаимодействие с федеральными органами государственной власти. Руководство деятельностью Представительства Правительства Забайкальского края при Правительстве Российской Федерации осуществляет руководитель Представительства Правительства Забайкальского края при Правительстве Российской Федерации;
|
|
|
г) министерство Забайкальского края - исполнительный орган государственной власти края, определяющий перспективные направления развития соответствующей отрасли и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, функции по принятию нормативных правовых актов в пределах установленных полномочий, а также функции по оказанию государственных услуг. В установленной сфере деятельности министерство Забайкальского края не вправе осуществлять функции по управлению государственным имуществом, а также функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых Правительством Забайкальского края. В министерстве Забайкальского края создается коллегия. Руководство деятельностью министерства Забайкальского края осуществляет министр, обладающий установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителя соответствующего исполнительного органа;
д) департамент Забайкальского края - исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий отраслевое или межотраслевое управление в установленной сфере деятельности, а также функции по оказанию государственных услуг и функции по управлению государственным имуществом. Департамент Забайкальского края не вправе осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов, а также функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых Правительством Забайкальского края. Руководство деятельностью департамента Забайкальского края осуществляет руководитель департамента;
е) служба Забайкальского края - исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий функции по контролю и надзору, функции по оказанию государственных услуг и управление в установленной сфере деятельности. Служба Забайкальского края не вправе осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов и функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых Правительством Забайкальского края. Руководство деятельностью службы Забайкальского края осуществляет руководитель службы;
ж) инспекция Забайкальского края - исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Инспекция Забайкальского края не вправе осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов, кроме принятия приказов, утверждающих административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), функции по управлению государственным имуществом. Руководство деятельностью инспекции Забайкальского края осуществляет начальник инспекции.
|
|
|
1.2 Место и роль федеральных исполнительных органов в системе органов государственной власти РФ
Место и роль исполнительной власти в системе государственной власти Российской Федерации определяет ряд конституционных принципов: единства государственной власти, федерализма, правовых сдержек и противовесов в системе государственной власти.
Конституционный принцип единства государственной власти означает, что государственная власть является единой и однородной по природе. В условиях данного принципа исполнительная, судебная и законодательная власть имеют единый вектор направленности. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ[8] права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности как органов исполнительной власти, так и законодательных и судебных органов.
В нормах российского законодательства о государственной службе[9] установлены единообразные требования, ограничения и стимулы для государственных служащих органов исполнительной, судебной и законодательной власти.
Согласно ст. 78 Конституции Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
На основании конституционного принципа федерализма государственная власть в Российской Федерации разделена на две подсистемы: федеральную систему государственной власти и систему государственной власти субъектов РФ.
В каждой из названных систем выделены исполнительная, судебная и законодательная ветви. При таком подходе лишь исполнительная власть обладает служебной (административно-правовой) иерархичностью. Деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ координируется и контролируется органами исполнительной власти федеральной государственной системы в порядке и пределах, установленных Конституцией и федеральным законом.
Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих административных полномочий могут создавать в субъектах РФ собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать последним осуществление части своих административных полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам, и наоборот. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление административных полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ могут также наделяться административными полномочиями Российской Федерации федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Заключение договоров о разграничении административных полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В рассматриваемом договоре устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ. Кроме того, в указанном документе определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения этого договора.
Договор о разграничении административных полномочий подписывается Президентом РФ и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Данный документ вступает в силу со дня подписания федерального закона об его утверждении, если указанным законом не установлено иное. Срок действия договора о разграничении административных полномочий не может превышать 10 лет.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих административных полномочий, если это не противоречит Конституции, Закону об общих принципах организации законодательных органов и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части административных полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Обратная передача полномочий по соглашению может производиться с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих административных полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.
В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части административных полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия и ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Указанный документ подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.
Отдельные административные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых ими, в случаях, если:
а) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с Законом об общих принципах организации законодательных органов;
б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК, превышает 30 % собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году;
в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.
В соответствии с принципом правовых сдержек и противовесов в системе государственной власти в нормах Конституции и действующего законодательства закреплены нормы, которые позволяют Президенту РФ, а также законодательным и судебным органам ограничивать полномочия исполнительной власти. Так, на основании ст. 85 Конституции Президент РФ вправе приостанавливать действие административных актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Согласно ст. 115 Конституции Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ.
Согласно Закону об общих принципах организации законодательных органов Президент РФ вправе отрешить от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Последний вправе выразить руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ недоверие в случае:
- издания им актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
- установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
-ненадлежащего исполнения руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ своих обязанностей.
Таким образом, федеральные исполнительные органы в системе органов государственной власти РФ играют важную роль, что более конкретно определяют Конституция РФ и Федеральные законы.
|
|
|
