 |
Проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан
|
|
|
|
Российские проблемы реформирования государственного аппарата имеют двойственную природу: с одной стороны, это - ответ на вызовы наступившего XXI века; с другой - насущная необходимость решения вопросов, связанных с приведением в соответствие новых реалий в сфере рыночной экономики и принципов демократизации общественной жизни в России с новациями государственного устройства страны. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, в его заявлениях на пресс-конференциях неоднократно обращалось внимание на низкую или недостаточную эффективность работы госаппарата. Отмечалось, что аппарат в значительной степени «приватизировал государство», произошло срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы с коммерческими структурами, защищающими частные интересы. Говорилось, что пока не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, еще труднее, конечно, исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствовании системы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что малый и средний бизнес задавлен бюрократией. Реформирование государственной службы выступает как важнейшее звено повышения эффективности государственного управления в целом. С другой стороны, не менее очевидно, что реформирование госслужбы может принести позитивные результаты только в контексте реформирования всей системы управления страной. В известном смысле речь идет об осуществлении трех взаимосвязанных реформ: административной, государственной службы и формировании «электронного правительства», которые, разумеется, тесно или даже имманентно, связаны с состоянием других систем и институтов российского общества.
|
|
|
Концепции общественно-государственного управления разработаны в исследованиях, посвященных взаимодействию гражданского общества и государства, правительства и групп давления. Можно отметить такие направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений, неоинституционализм, теория сетей и др. Кратко основные положения современных концепций и проектов оптимизации и реформирования общественно-государственного управления (нового государственного управления-менеджмента) сводятся к следующему:
1. Политико-административное управление рассматривается как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора.
2. Теории нового руководства, общественно-государственного управления, политических сетей реконструируют отношения между государственным управлением и современным обществом. Подобные концепции рассматривают управление на различных уровнях, т.е. в них раскрываются не только отношения между собственно обществом и государством, но и между административно-управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями, конкретные формы решения совместных задач. На микроуровне управления новая система выражается в мириадах новых политических практик сотрудничества между государственными институтами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом, которые позволяют решать конкретные проблемы в областях образования, экологии, развития городов, здравоохранения, жилищного строительства и т.д. На мезоуровне данная система включает набор устойчивых сетевых структур, правил взаимодействия включенных в них агентов, этос-отношений и процессы согласования решений. На макроуровне можно говорить о существенном изменении основных принципов публичного управления и формирования новой идеологии и системы общественно-государственного взаимодействия.
|
|
|
3. Эти концепции восстанавливают связи между управлением и политикой. Подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. Новые концепции в этом отношении включают в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Многими исследователями подчеркивается их несомненная связь с политической наукой, с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической стратегии. Проблема эффективности управления рассматривается не только в аспекте отношения «цели-средства», но и в парадигме «цели-процессы».
4. В теории нового управления включается моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно имеют значение для политического управления; они являются конструктивными для логики взаимодействия между субъектами и акторами политики.
Новое государственное управление (государственный менеджмент) возникло в 1990-е гг. в качестве как теоретической основы проводившихся за рубежом административных реформ, так и отражения происходивших в этой сфере изменений. В исследовании Д. Осборна, Т. Гэблера и др. раскрываются принципы, на которых основывается эта теоретическая модель:
1) в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции;
2) в большей степени предоставлять потребителям возможность выбора, чем обслуживать их;
3) предоставлять услуги на основе конкуренции;
4) управлять скорее постановкой задач, чем определением правил;
5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения;
6) всемерно ориентироваться на потребителя;
7) поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не их бюрократическую трату;
8) предпочитать профилактику лечению;
|
|
|
9) осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур;
10) добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.
Теоретически новое государственное управление стремится избегать дихотомии политика/управление. Хотя в 1990-е гг. центр изучения и преподавания государственного управления перемещается от кафедр политической науки к кафедрам и школам менеджмента, значение политического начала в новой теории даже усиливается. В своем радикальном варианте эта теория затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступает суждение о неэффективности традиционной современной политической системы.[3]
Новое государственное управление интересуется скорее инициативным осуществлением публичной (т.е. государственной) политики (public policy-making), чем просто нормативной организацией исполнения ее целей. Аспектом рыночного видения государства является концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется - в особенности, роли государственных служащих в осуществлении политики. В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются не как простые исполнители выработанных политиками решений, а как участники принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Вытекающая отсюда политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентации общественного интереса в его функционировании. Политическая нейтральность бюрократически организованного управления этой проблемы не снимает.
Популярным термином-концептом нового государственного управления, с помощью которого, по мнению его разработчиков, снимается проблема дихотомии политики/управления, является понятие «руководство» (governance). Оно заменяет часто такие термины, как администрирование (administration), управление (government). Именно «руководство» является понятием, посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Политический аспект в концепции нового государственного управления выражается и в том, что преимущественное внимание обращается на политическую роль высших административных чиновников и их ответственность перед обществом, его группами, гражданами.
|
|
|
Для реорганизации системы государственного управления в парадигме «электронного правительства» необходим ряд важных условий и предпосылок. Среди них:
1) Наличие соответствующей политической воля и усилий «правящего класса» и элит, принятие соответствующих государственных решений;
2) Достаточный уровень «интернетизации» общества (не менее 30% самодеятельного населения страны и большинства государственных институтов);
3) Разработка рациональной, реализуемой концепции «электронного правительства» и создание необходимых информационно-технологических предпосылок и электронных форм (документов, подписи и др.), финансового обеспечения, подготовки новых кадров в алгоритме данного правительства;
4) Учет сложнейших социальных и административно-правовых проблем, возникающие при внедрении новых электронно-организационных управленческих моделей в жизнь, традиций развития общества, особенностей его управления, бюрократии и т.д.;
5) Решительное преодоление узко-технологических подходов при формировании и деятельности «электронного правительства» («информационные технологии решат все проблемы»), понимание и преодоление возможностей и тенденций его использования в корпоративных и антиобщественных целях;
6). Рационально-критическое использование накопленного зарубежного опыта, его сравнительный анализ.
В соответствии с этими требованиями меняется отношение к образованию, к подготовке и переподготовке управленцев. Проблема обучения сегодня становится одной из центральных при описании новой парадигмы управления в условиях поиска основания для устойчивого развития. Изменяется направленность и содержание преподавания государственного управления. Общая направленность изменений здесь следующая:
1) обучение превращается в перманентный процесс и затрагивает работников всех уровней;
2) особое внимание уделяется связи теории управления с практическими навыками; в этой связи повышается значение формирования умений, связанных с проектной работой;
3) акцент в обучении ставится скорее на процессах, чем структурах и функциях, скорее на изучении опыта работы во многих организационных формах, работы в составе коллектива;
4) изменяется установка обучения: скорее внимание обращается на формирование устойчивого интереса к самообразованию, личной ответственности обучающегося за результаты обучения и получение знаний и навыков;
|
|
|
5) большое значение придается программам обучения, построенным на умении производить оценку управленческой деятельности, ее результативности и эффективности;
6) современное управленческое образование должно формировать инновационное мышление, восприимчивость к постоянному выбору новых решений и действий;
7) значение формирования навыков работы с общественностью;
8) обучение переговорному процессу и разрешению конфликтов;
9) большое значение приобретают процессы не только обучения, но и воспитания управленцев, формирования соответствующей этики государственной работы.
|
|
|
