Пути внедрения государственного аудита

Анализ организационных изменений, произошедших в сфере государственного финансового контроля за последний период, позволяет отметить несколько общих тенденций. Во-первых, произошло разделение и углубление контрольных функций и контрольных полномочий. Это нашло отражение в образование специализированных контрольных органов (налоговые органы, казначейство); расширении сфер финансового контроля, определении и законодательном закреплении форм и методов контрольных мероприятий, прав и обязанности сторон. С углублением внешнего государственного контроля, государственный ведомственный и внутренний контроль начали резко сокращаться, и практически сошли на нет, перейдя в форму внутреннего контроля, осуществляемого формально в рамках системы бухгалтерского учета.

Такие изменения в контрольной системе, несмотря на преимущество, получаемые от более или менее эффективной системы налогового и казначейского контроля, во многом ослабили государственный контрольный механизм. Контроль из всеобщей постоянной системы превратился в процедуру проведения разовых мероприятий.

Главный недостаток проявился в распаде общей системы государственного контроля на отдельные функции, что привело к отсутствию целостной оценки деятельности государственных организаций как комплекса, анализа достигнутых ими конечных результатов. Даже там где продолжали функционировать контрольно-резервные органы (например, контрольно- резервные органы Минфина России), как таковая комплексная оценка отсутствовала, поскольку все чаще стали проводиться проверки по заданиям правоохранительных органов или целевые тематические проверки с привлечением разных контрольных органов.

Причиной отставания в реформирование системы государственного финансового контроля, явилось и сложившиеся в России мнение о том, что детальная информация о происходящем в государственном секторе не является публичной, а значит и открытой, за исключением обобщенных данных о достигнутых макроэкономических показателях или исполнение федерального бюджета.

Эффективное расходование государственных средств бюджетов требует создания серьезной, целенаправленной и действенной системы государственного финансового контроля. Основное перспективное направление ее развития заключается в введении в область контроля государственного сектора такой формы как аудит.

Мировая теория и практика государственного финансового контроля трактует понятие государственного аудита, как наиболее зрелой формы финансового контроля в государственном секторе. В области государственного финансового контроля России в настоящее время подошла к необходимости проведения аудита государственной финансовой отчетности. Законодательно такая возможность появилась в связи с созданием Счетной палаты РФ, в законе о которой отмечается, что она должна давать заключение на государственный отчет об исполнении бюджета прошедшего бюджетного года.

Россия сегодня находится на начальной стадии внедрения государственного аудита. Чтобы перейти к такой форме финансового контроля необходимо ввести требования по обязательному формированию мнения государственного контролера (аудитора) о достоверности государственной финансовой отчетности в виде заключений на годовую отчетность каждого получателя бюджетных средств. Причем не только аудиторы Счетной палаты РФ должны при этом осуществлять государственный аудит, но и каждый государственный контролер любого уровня, например, контрольные работники Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Такой порядок, с одной стороны, привел бы к тому, что финансовая отчетность государственных организаций, а не только главных распорядителей бюджетных ассигнований, кА это происходит сейчас, ежегодно проверялась аудитором. С другой стороны, заключение государственного аудитора свидетельствовала бы об оценке достоверности показателей финансовой отчетности и результатов финансово-хозяйственной деятельности того или иного министерства, ведомства, учреждения.

Для создания в России действенной системы государственного финансового контроля, развитие и внедрения прогрессивных его форм необходимо повысить качество и требование к государственной финансовой отчетности на всех уровнях ее составления, более активно внедрять в государственным секторе международные стандарты бухгалтерского учета. При этом, учитывая характер информационных потребностей пользователей финансовой отчетности предприятий и организаций государственного сектора экономики, эту отчетность государственного сектора нужно сделать публичной, в том числе через современные информационные ресурсы. Такими же открытиями должны быть и результаты контроля. Сегодня публичны лишь результаты аудиторских проверок Счетной палаты РФ, да и то не в полной мере.

Необходимо четко прописать цели, задачи, принципы организации системы государственного финансового контроля, включая все уровни, в том числе уровень исполнительных органов и главных распорядителей. Должна быть достигнута адекватность применяемых форм государственного финансового контроля поставленным целям.

В свою очередь изменения в сфере бюджетного контроля вызываются сегодня и основными направлениями бюджетной реформы, так как при этом неминуемы изменения не только в объектах контроля, но и в его целях и задачах, направленности контрольных мероприятий. Изменит направленность предварительный бюджетный контроль. Анализ обоснованности сметы расходов превратится в процесс планирования целей и результатов, которые должны быть достигнуты организацией, претендующей на получение государственных средств. Кроме того, кардинальным изменениям подвергнется и сфера последующего контроля. Это уже будет не только контроль за целевым использованием бюджетных средств, сколько контроль достижения конечного результата, который должен соответствовать целям государственных средств. Государственные контролеры, выходя на проверки, должны будут обращать внимание не столько на соблюдение статей расходов, сколько на достоверность отчетности организаций в области достигнутых хозяйственных и финансовых результатов, в том числе соответствия этих результатов поставленным на этапе выделения финансирования целям. Изменение идеологии последующего контроля должно привести к углублению его методологии, появлению новых подходов, приемов методов контрольных мероприятий.

В систему планирования, финансирования и контроля деятельности организации включается система постоянного мониторинга и оценки показателей деятельности, отвечающих требованиям объективности, полноты, достоверности и пр.

Анализ современного состава бюджетополучателей позволяет оценить объемы контрольных мероприятий в области расходования средств федерального бюджета. К 1 января 2005 г. количество федеральных бюджетополучателей сократилось на 11664 единиц. Сокращение их числа будет продолжаться в ходе реализации принятой Федеральной целевой программы по реорганизации государственных учреждений и предприятий.

Из числа федеральных государственных учреждений по данным Минэкономразвития России планируется: 3768 единиц передать субъектам РФ, 2735 единиц реорганизовать в другие организационно-правовые формы или ликвидировать. Из числа федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП)) планируется: 202 единиц передать субъектам РФ, 3384 реорганизовать или приватизировать. Таким образом, количество федеральных государственных учреждений (ФГУ) сократиться на 6503 единиц, а количество ФГУП – на 3586 единиц, т.е. количество контрольных объектов уменьшится в целом на 10089 единиц.

Процесс реорганизации планируется осуществлять до 2007 года. Исходя из прогнозов, к 2007 г. количество федеральных объектов государственного финансового контроля составит около 32 тыс. организаций.

По данным счетной палаты РФ, численность государственного финансового контроля на всех трех его стадиях, составлявшая на 1 января 2004 г. 462,7 тысячи человек, на 1 января 2005 г. уменьшилась на 25,5 тысяч человек, в том числе: по органам предварительного контроля – на 19 тысяч, по органам текущего контроля – на 4,7 тысячи, по органам последующего контроля – на 1,8 тысячи человек. Таким образом, сокращена численность чиновников, не только занимающихся непосредственно функциями министерств (ведомств), но и непосредственно осуществляющих контрольные мероприятия, почти на 2 тысячи человек. Отсюда, условия для эффективной реализации последующей стадии государственного финансового контроля явно недостаточны. На практике ведомственные ревизии почти не проводятся, а если и бывают, то они малоэффективны, поскольку зачастую ведомственные контролеры не владеют необходимыми знаниями в области контроля бюджетных расходов и современными методиками контроля исполнения бюджета.

Реально действующие органы последующего контроля не успевают, не только ежегодно охватить проверками все организации, но и не обеспечивают установленный норматив – одна проверка в два года. Зачастую проверки проводятся один раз в три-четыре года. Ими в основном охватываются крупные бюджетополучатели, но именно на уровне рядовых получателей с учетом их многочисленности нарушения и искажения могут значительно снижать эффективность бюджетных расходов.

Важным направлением реформы государственного финансового контроля должно быть изменение целевых установок при проведение контрольных мероприятий государственными контролерами и привлеченными коммерческими аудиторами. Контролер в области государственных расходов должен оценивать деятельность организации или ведомства в целом, анализировать общие результаты его деятельности, соблюдение законодательства. Таким образом, будут реализованы современные направления государственного финансового контроля: аудит достоверности, аудит соответствия, аудит эффективности.

 Рассмотренные направления совершенствования методологии государственного финансового контроля вполне вписываются в международные тенденции в данной области и приведут к соответствию российской системы финансового контроля в государственном секторе современным тенденциям и технологиям управления государственными финансовыми ресурсами.