Ведомственный контроль: состояние и перспективы

Проводимая в настоящее время политика централизации и укрепления исполнительной власти, требует совершенствования и усиления государственного и, прежде всего, финансового контроля. Если за последние годы в этом направление государственный финансовый контроль в целом получил определенная развитие, то его важная составляющая – ведомственный контроль – остался в запущенном состояние.

Причиной тому послужили субъективные и объективные обстоятельства. С одной стороны, ведомственный контроль многими воспринимается как зависимый и поэтому эффективный. С другой стороны, он не получил необходимой правовой поддержки из-за отсутствия единой концепции развития государственного финансового контроля.

Значение ведомственного контроля определяется тем, что в современной российской структуре государственного управления практически все бюджетные средства распределяются и расходуются через органы исполнительной власти и подведомственные им организации. Поэтому без участия органов ведомственного контроля задача осуществления полного, систематического и результативного контроля использования бюджетных и иных государственных средств практически не разрешима.

В теории и на практике принято подразделять финансовый контроль на внешний и внутренний.

К внешнему относят тот контроль, который осуществляют специальные, вышестоящие по отношению к проверяемому объекту или независимые от него органы, а к внутреннему – контроль, проводимый в пределах одной организации или отрасли, силами ведомств и их структурных подразделений. При этом доминирующей является точка зрения, согласно которой главным средством обеспечения порядка в финансово-бюджетной сфере является внешний финансовый контроль.

Классическим примером внешнего контроля в наших условиях считается контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации. Деятельность контрольно-ревизионных подразделений министерств и других органов исполнительной власти в отношении подчиненных этим органам организаций, предприятий, учреждений рассматривается как типичный пример внутреннего финансового контроля. В качестве внутреннего квалифицируется контроль, осуществляемый комиссиями акционерных обществ, создание которых в соответствии с законом об акционерных обществах обязательно.

Чтобы реально квалифицировать проводимый контроль в качестве внутреннего или внешнего, нужно учесть весь набор влияющих на его факторов, начиная от общих принципов осуществления контроля и заканчивая заданными параметрами конкретной ревизии или проверки. Поэтому пользование названными понятиями для практических целей предполагает определенность и детализацию обстоятельств, что проявляется не всегда.

Некорректное употребление рассматриваемых понятий встречается в самых ответственных документах. Так, в ст. 268 Бюджетного кодекса РФ читаем: «Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распределителями, распорядителями и получателями бюджетных средств». Однако Минфин может осуществлять внутренний контроль за использованием бюджетных средств только подразделениями самого министерства. Его работники не могут быть внутренними контролерами для главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, каковыми согласно тому же Кодексу являются не только Минфин, но и все другие органы государственной власти, бюджетные учреждения, иные организации, имеющие право распределять, получать и использовать бюджетные средства.

В данном случае очевидно, что под внутреннем контролем следует понимать финансовый контроль, осуществляемый согласно ст. 158 и 159 Бюджетного кодекса главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. А нынешний контроль Федеральной службы финансово-бюджетного надзора для главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, тем более для получателей денег из бюджета, является внешним контролем.

Ведомственный контроль как подразделение государственного финансового контроля можно рассматривать в экономическом, правовом и организационном аспектах.

В экономическом плане определяющим фактором выступает то, что ведомственный финансовый контроль имеет дело, главным образом, с государственными средствами, их поступлением и расходованием. Это, прежде всего, бюджетные средства, но также и деньги, полученные за счет предпринимательской деятельности. Нормально работающий ведомственный контроль должен охватывать все средства, используемые в пределах ведомства.

Именно с помощью ведомственного контроля и с его участием можно обеспечить полный охват ревизиями и проверками всего массива государственных средств, всех организаций, учреждений данного ведомства в предусмотренный срок и установленной периодичностью.

Как известно, государственный финансовый контроль осуществляется на основе принципов законности, независимости, разграничения функций и полномочий органов государственного финансового контроля, подотчетности органов государственного финансового контроля, гласности. Все эти принципы применимы в деятельности органов ведомственного контроля.

Настоящее реформирование системы органов исполнительной власти в стране требует серьезного переосмысления роли, задач, системы и организации всего государственного финансового контроля, в том числе и ведомственного. Создан специальный орган в системе исполнительной власти – для организации контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Ведомственный контроль в условиях административной реформы приобретает двойную направленность. С одной стороны, это – контроль ведомства в пределах сферы деятельности, в нашем случае, финансовой. Объектами контроля становятся все, кто, так или иначе, имеет дело с бюджетом и финансами вообще. С другой стороны, это – контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в административных рамках ведомства. Объектами являются подразделения ведомства, его территориальные органы, подведомственные организации.

Все федеральные органы исполнительной власти получают для финансирования своей деятельности, какой бы характер она не носила, бюджетные средства. Их использование и служит объектом, предметом ведомственного финансового контроля. Это обязанность главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, предусмотренную Бюджетным кодексом РФ, никто не отменил.

Итак, ведомственный финансовый контроль – обязательная и неотъемлемая составная часть общей системы государственного финансового контроля.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

Органы ведомственного финансового контроля должны:

Ø Обеспечивать постоянный полный контроль за исполнением поступивших в распоряжение соответствующего органа исполнительной власти, подведомственных ему органов власти и организаций государственных (муниципальных) средств и материальных ценностей;

Ø Контролировать на федеральном уровне финансово-хозяйственную деятельность подведомственных федеральных служб и федеральных агентств, формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов, а на уровне федеральных служб и агентств – их структурные подразделения.

По мнению В.А. Мстиславского (зав. сектором НИФИ Минфина России) и И.Р. Соколова (старший научный сотрудник), на основе федерального законодательства о государственном финансовом контроле и каждый орган государственной власти и местного самоуправления должен утвердить положение о собственном контрольно-ревизионном подразделении – органе ведомственного финансового контроля, с определением функций и полномочий этих органов, исходя из требований административной и бюджетной реформ и прежнего опыта ведомственного финансового контроля.