 |
Трудности в понимании Испании как «унитарного государства». Территориальное устройство Испании
|
|
|
|
Испания – «государство автономий»
Оглавление
Введение
Глава I. Понятие Испании как «унитарного децентрализованного государства»
§1 История автономизации
§2 Трудности в понимании Испании как «унитарного государства». Территориальное устройство Испании
Глава II. Правовой статус автономий Испании
§1 Конституционная основа автономий: Конституция и Автономные статуты
§2 Органы государственной власти автономий
§3 Компетенция автономий. Отношение сотрудничества с центром и между собой
Заключение
Список литературы:
Введение
«Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними»
ст. 2 Конституция Испании 1978
Современная Испания – это одно из самых старых политических образований Европы, отличительной особенностью которого является этническое, культурно – языковое и социально – экономическое многообразие ее исторических областей и отдельных провинций.
Согласно Конституции Испания – это правовое демократическое социальное государство. Испанский народ является носителем суверенитета и источником государственной власти. Политической формой правления провозглашается парламентарная монархия.
Преобладающей нацией являются кастильцы (собственно испанцы). Помимо кастильцев в стране проживают каталонцы, галисийцы, баски и иные народности, имеющие свою культуру и язык. Многонациональность Испании и ее разнообразие языков предопределили форму ее национально - территориального устройства. Начиная с XVI века, в стране существуют сильные националистические движения в двух сообществах: в Каталонии и Стране Басков, которые имели и имеют огромное влияние на развитие территориального устройства Испании.
|
|
|
Испания считается унитарным децентрализованным государством, однако многие специалисты по - разному подходят к понимаю ее территориальной организации. На мой взгляд данная проблема интересна для рассмотрения, поэтому я уделю ей внимание в первой главе и проанализирую различные концепции специалистов и попробую ответить на вопрос: «каким видом государства является Испания?».
Испанию также называют «государством автономий», что является результатом масштабного процесса децентрализации, начатого в Испании с принятием новой демократической Конституции в 1978 году. Под автономией в данном случае понимают сложное внутреннее территориальное устройства государства с наличием «периферийных общностей, в высшей степени сплоченных и с успехом соперничающих с унификацией, идущей из центра».[1]
Целью данной работы является анализ территориальной организации Испании, разбор таких понятий как «государство автономий» и «унитарное децентрализованное государство» на примере Испании. Соотнесем эти две модели территориальной организации между собой и посмотрим как они реализуются на практике.
Начнем анализ с истории автономизации Испании, чтобы проследить особенности формирования территории и выявить причины образования «государства автономий» и «унитарного децентрализованного государства». Также проанализируем, что понимается под «унитарным государством» в Испании и какие признаки данного государства характерны и не характерны для Испании.
Во второй главе уже более конкретно подойдем к самим автономиям. Разберем особенности правового статуса автономных сообществ, закрепленного в Конституции Испании 1978 года и Автономных статутах. Проанализируем органы государственной власти автономий, их компетенцию и порядок формирования.
|
|
|
Уделим внимание характеру деятельности автономных сообществ как внутри страны, так и на международной арене. Разберем особенности взаимоотношений автономных сообществ с государством и между собой.
В конце работы нами будет получено общее представление о характере территориального устройства Испании, о взглядах авторитетных ученых -юристов на данную проблему и о характере дальнейшего реформирования территории.
Глава I. Понятие Испании как «унитарного децентрализованного государства»
История автономизации
Испания – одно из старейших европейских государств. В ее нынешних границах она ведет свое начало с 1516 г. со времен правления императора Карла V.
Единое испанское государство возникло в результате постепенного объединения христианских королевств, существовавших на территории Пиренейского полуострова в период средневековья и завоевания мусульманских владений в центральных и южных районах. В период позднего средневековья и раннего нового времени происходило формирование не только общеиспанской, но и региональных культурно – политических традиций Каталонии, басков и Галисии. Такие королевства как Кастилья – Леон, Наварра и Католоно – арагонская корона поддерживали существование своих собственных институтов до начала XVIII века.
Во многих исторических областях со времен средневековья существовали «фуэрос». Это были особые вольности, которые обеспечивали особый порядок управления, а также значительную самостоятельность местной элиты в отношении центральной власти. В Каталонии, Арагоне, Валенсии, на Балеарских островах фуэрос были отменены в начале XVIII в., в Наварре и Стране Басков – 1876 году.
В последней четверти XIX века Испания становится унитарным государством. Конституция 1876 года была основана на принципе единообразного управления всеми регионами Испании: ни одна провинция не обладала автономией. В это время в таких районах как Каталония, Страна Басков и Галисии начинают возникать национальные движения, которые боролись за предоставление самоуправления, за развитие национальных языков и культур.
|
|
|
Конституция 1939 года в период Второй Республики устанавливала процедуру получения автономии и разделение полномочий между центральными органами власти и учреждениями будущих автономных образований. Испания объявила себя «интегральным государством, что было одной из форм sui generis определения составного государства, децентрализованного в административной и политической сфере, в котором только некоторые добились статуса автономий путем плебисцита вследствие франкистского восстания».[2] В этот период в 1932 году Каталония принимает Автономный статут, а в 1936 году Автономные статуты утверждают Страна Басков и Галисия.
В 1939 году с установлением франкистской диктатуры был положен конец существованиям автономий. Для Франко, победившего в гражданской войне 1936 – 1939 гг., все территориально – автомистские движения были носителями идей антигосударственности и сепаратизма. Он опирался на национальную идею, понимаемую как «идея испанизма» или «одна большая и свободная Испания». Он трактовал государство унитарное как «государство гомогенного в национальном и административном плане»[3], поэтому в первые послевоенные годы режим стремился к насильственной ассимиляции басков, каталонцев и галисийцев, что выражалось в жестоких преследованиях национальных языков и культур. На рубеже 50х – 60х годов, несмотря на репрессии, началось возрождение национального движения Каталонии, Стране Басков и Галисии. В Каталонии все оппозиционные группы требовали восстановление Автономного статута 1932 года и прекращения дискриминации каталанского языка и культуры. В Стране Басков умеренные националисты выступали за восстановление статута 1936 года и признание старинных вольностей – фуэрос, также в 50х годах возникает организация ЭТА (Эускади ТА Аскатасуна - Страна Басков и Свобода), которая в борьбе за независимость использовала не только политические, но и военные методы. Галисийцы требовали автономию, защиту национального языка, культуры и выдвигали задачу преодоления экономической отсталости и бедности.
|
|
|
К середине 70х годов к началу испанской перестройки, демократической оппозицией национально – региональный вопрос рассматривается как часть общего вопроса о переходе к новому демократическому режиму. Поэтому она с большим уважением отнеслась к национальным региональным движениям и их требованиям.
После смерти генерала Франко в 1975 году авторитарный режим рухнул и начался процесс перехода к демократии, преобразования унитарного государства и превращение его в государство автономий, который закончился к середине 80х годов. В этот период Испания переживает взрыв национальных и региональных движений, так как дискриминационная политика Франко дала мощный импульс к протестному движению не только в Каталонии, Стране Басков и Галисии, но и в районах, которые всегда считались чисто испанскими в этническом отношении: в старой и новой Кастилии, Эстремадуре и Арагоне.
Очень интересно привести в пример ответ Главного статистического управления Испании немецкому исследователю, который изучал положение национальных меньшинств в Европе начала XX века:
«Сообщаем, что никакого вопроса о национальных меньшинствах в Испании вообще не существует. Сделанные в вашей статье подразделения на каталонские и некаталонские провинции лишены всякого основания. Каталония, как и Валенсия, Андалузия, земли басков, Кастилия, Галисия и др., являются ни чем иным, как испанскими районами, и их население состоит из настоящих испанцев… Официальный язык, на котором говорят во всей Испании – испанский…»[4].
В 1977 году впервые за последние 40 лет проходят демократические выборы в парламент, куда по итогам попали партии, которые в период франкизма принимали активное участие в оппозиционном движении.
Для того, чтобы смягчить национальные и региональные проблемы и обеспечить спокойные условия для разработки новой Конституции в 1977 году в Каталонии был создан Исполнительный Совет (Женералитет), которому передавалась, часть функций, которая до этого принадлежала центру, в 1978 году было создано временное автономное правительство (Генеральный совет) в Стране Басков, а также были предоставлены предавтономии Галисии, Арагону, Канарским островам, Валенсии, Андалусии, Балеарским островам, Эстрамадуре, Кастилии, Леону, Мурсии, Астурии, Кастилия – Ламанчу. Термин «предавтономия» - «preautonomia» означал, что автономия имеет временный, предварительный характер, до принятия новой Конституции. Этот режим «допускал автономию только в сфере исполнительной власти; избрание местных парламентов не предусматривалось. Испанское правительство оставляло за собой право приостанавливать решения предавтономных органов».[5]
|
|
|
Большинство проблем, связанных с территориальным устройством в Испании, было решено путем компромисса на основе консенсуса, но единственной проблемой стала баскская проблема, которые требовали безоговорочного признания фуэрос и настаивали на том, что Наварра являлась частью Страны Басков, но ни одно из этих требований не было удовлетворено.
6 декабря 1978 года на референдуме была принята новая Конституция и после ее вступления начался предусмотренный ею процесс образования автономных сообществ. Самые первые Автономные статуты были подготовлены в Каталонии и Стране Басков. Это были так называемые «широкие автономии». Правящая элита попыталась максимально ограничить будущую автономию в других районах, где национальное и региональное движение не было столь мощным, как в баскских и каталонским провинциях. Таким образом, появились более ограниченные варианты автономий.
К середине 80х годов в Испании было установлено 17 автономных сообществ. Особый административный статус получили испанские владения на северо – западном побережье Африки – города Сеута и Мелилья. Автономизация привела к частичному изменению границ традиционных исторических областей. Например, две провинции, ранее входившие в состав Старой Кастилии, - Сантандер и Логроньо - приобрели статус самостоятельных автономных сообществ – Кантабрия и Ла Риоха, а одна из провинций Новой Кастилии - Мадрид – превратилась в автономное сообщество Мадрид.
Первоначально только четыре автономных сообщества - Страна Басков, Каталония, Галисия и Андалусия получили «широкую» автономию, но в последующие годы Валенсия, Канарские острова, Наварра, используя процедуру заложенную в Конституции, перешли от «узкой» автономии к «широкой». Внутреннее политическое устройство автономий закреплялось в Статутах. Автономизация оказала существенное влияние на партийно – политическую систему: общеиспанские партии имеют свои региональные филиалы в автономных сообществах, а также создаются национальные и региональные партии.
Весной 1981 года кортесами был принят согласованный поддержанный всеми парламентскими партиями «Пакт о гармонизации национально – региональных отношений».
В 1986 году, присоединившись к Европейскому союзу, у Испании появилась возможность получать значительную экономическую помощь, при этом немалая часть средств, выделяемая Европейским союзом, поступает непосредственно в слаборазвитые и депрессивные регионы, что способствует экономическому и социальному развитию отстающих районов.
Таким образом, подведем итог. В ходе автономизации были сохранены территориальная целостность и единство страны, экономическое пространство и единое правовое поле. Создание автономных сообществ способствовало сокращению разрыва между богатыми и бедными районами, в то же время Испания показала, что автономизация не приводит к моментальному преодолению всех трудностей, так, к примеру, до сих пор сохраняется высокий уровень безработицы, превышающий средние показатели для стран Евросоюза. Также изменение территориально государственных (проведенных в конце 70х – начало 80х годов) устройств ослабило напряженность в межнациональных отношениях и взаимоотношения межу центром и регионами, но терроризм ЭТА остается одной из наиболее сложных внутриполитических проблем Испании.
На рубеже 80 – 90х годов политические силы Испании начали заявлять о своем стремлении пересмотреть сложившиеся взаимоотношения между центром и автономиями. Был поставлен вопрос о признании права наций и самоопределение, который был поддержан парламентами Каталонии и Страны Басков. В последнее время стала приобретать все большую популярность идея пересмотра Автономных статутов в Каталонии, Андалусии, Стране Басков и в некоторых других районах. В пример можно привести 2003 год, когда парламент Страны Басков предоставил план пересмотра статута своего региона и предусматривал превращение автономии в «свободно присоединившееся к Испании государство по аналогии со взаимоотношениями США и Пуэрто – Рики».[6]
Трудности в понимании Испании как «унитарного государства». Территориальное устройство Испании
Испания считается унитарным государством, однако природа испанского государства не совпадает с традиционной схемой унитарного государства, но также и не совпадает с традиционной схемой федеративного государства.
Логично задать вопрос, каким видом государства является Испания, унитарным или федеративным?
«Диалектики центризма – федерализма, консервативного сектора защищают первое, а диалектики социалистов, коммунистов и националистов меньшинств – второе». [7]
Ксавьер Арбос Марин в своей статье «Отношения между государством и автономными сообществами» пишет, что с точки зрения Конституции федеративная модель определяется следующими моментами:
a) статьи конституции устанавливают распределение компетенций среди уровней правительства;
b) это распределение компетенций гарантируется судом, который решает конфликтные ситуации в соответствии с юридическими нормами;
c) члены составного государства участвуют в формировании своего волеизъявления, всегда в законодательных рамках, и иногда, в рамках реформы общей конституции;
В своей статье автор представляет ряд примеров, которыми утверждает, что Испанию можно считать федеративным государством: «В первом случае а) Испанская Конституция (далее ИК) признает право на автономию (ст. 2); и сообщества, которые создаются на основе этой статьи, определяют свои компетенции в статутах автономий, основываясь на компетенциях, оговоренных в ст. ст. 148 и 149 ИК, которые допускают существование самоуправления. Кроме того, список компетенций может быть расширен посредством законов испанского парламента, предусмотренных ст.ст. 150.1 и 2 ИК.
Во втором случае (б), Конституционный Суд решает споры, возникающие по поводу распределения компетенций (ст. 161.1.с ИК) и может объявить не конституционность норм, как государственных, так и автономных, которые нарушают правила распределения полномочий (ст. 28.1 внутреннего закона Конституционного Суда (далее ВЗКС)).
И последнее (в), каждое автономное сообщество выбирает представителей в Сенат вместе с остальными сенаторами, выбранными в провинциальных округах и на Канарских островах. Когда же речь идет о представительстве, государство автономий лишь отчасти выполняет то, что устанавливается критерием (в)».[8]
Следует также упомянуть, что политическая форма Испании выражается термином «государство автономий». Испанские эксперты считают, что «государство автономий» отличается от «федерации» целым рядом признаков:[9]
1) отсутствует специальный уполномоченный орган, представляющий интересы и воплощающего волю административно – политических единиц, составляющих в совокупности государство и выступающих в качестве субъекта права;
2) субъекты федерации отличаются от субъектов автономий значительно большей возможностью в формировании центральных органов власти и проводимой ими политики;
3) в конституциях федеративных государств закреплены права и обязанности каждого члена федерации, а в Конституции Испании нет.
4) государства автономий в Испании было создано на основе не обладавших ранее суверенитетом общностей, а федерации в Европе образовывались при объединении суверенных государств, делегирующих часть своих прав государству;
Именно во время разработки Конституции 1978 года дали о себе знать две противоположные концепции, – с одной стороны, создание унитарного государства, с другой, создание федерации – которые породили компромиссную редакцию ст. 2 Конституции: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними».
Большинство испанских юристов считают, что Испания находится на третьем пути, который является наиболее близким и к той, и другой классической концепции государства, с точки зрения территориальной организации. Также существует идея, что территориальная организация Испании носит переходный характер, обладающая потенциалом для развития в федеративный. Хотя такой точке зрения противопоставляется ст. 145 КИ, в которой закреплено, что ни в коем случае не допускается образование федерации автономных сообществ.
Таким образом, можно сказать, что Испания – это «государство автономий», которое имеет федеративный профиль. Автономии объединяет одна главная черта: «территориальное разделение власти, которое посредством системы разделения полномочий между центральным государством и автономными сообществами, характеризует Испанию как составное государство и государства регионализированного».[10]
Тем не менее, официально Испания признается унитарным децентрализованным государством. В ст. 137 КИ закреплено: «Территориальное устройство государства включает муниципии, провинции и учреждаемые автономные сообщества. Все эти образования пользуются автономией при ведении своих дел».
Современная организация территории Испании имеет следующий вид:
1) автономные сообщества (высший уровень). На данный момент существует 17 автономных сообществ. Согласно Конституции 1978 года граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества. Автономные сообщества, на которые разделена Испания, имеют к тому неодинаковый статус. Автономия может быть: «широкой», «узкой», «специальной».
Широкой автономией обладают Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия, Валенсия, Канарские острова, Наварра. Данным регионам принадлежат все права кроме тех, которые переданы в ведение Испании.
Специальной автономией пользуются города Сеута и Мелилья: статуты могут быть реформированы парламентом Испании без участия или против воли этих городов. Узкой автономией пользуются все остальные.
Несмотря на то, что Испания поделена на 17 автономных сообществ, имеющий разный статус автономий, все испанцы в любом сообществе пользуются равными правами. Автономиям запрещено устанавливать внутренние таможни.
2) Провинции – это то, на что делятся автономные сообщества. В настоящее время их 50. Согласно Конституции Испании: «Провинция является местным образованием, пользующимся правами юридического лица. Она представляет собой объединение определенного количество муниципиев на основании территориального принципа для осуществления государственной деятельности. Любое изменение границ провинций должно быть одобрено Генеральными Кортесами посредством принятия соответствующего органического закона». Руководство и автономное управление провинциями осуществляется собранием представителей или другими представительными органами.
3) Муниципии – это то, на что делятся провинции. Конституция гарантирует автономию муниципиев. Они обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляются соответствующими муниципальными советами, состоящими из алькальдов и советников. Муниципии могут объединяться в сообщества (mancomunidades) для развития производства, услуг и других целей. Стоит обратить внимание на то, что они могут быть объединяться, даже когда не являются сопредельными.
В архипелагах каждый остров имеет соответствующее самоуправление в виде кабильдо или советов.
Порядок формирования автономии закрепляется в статьях 143 и 151 КИ. Конституция предусматривает два пути формирования автономии: быстрый и медленный.
«Быстрый путь» закреплен в ст. 151 пункт 1 КИ. Здесь закрепляется ускоренная процедура принятия Статута для регионов, в прошлом проголосовавших на плебисците за проект Статута автономии и имевших в момент принятия Конституции временный режим. По этой процедуре статус автономии получили изначально Каталония, Страна Басков, Галисия и Андалусия.
Автономные сообщества обычного режима или «медленного пути», являются те, которые получают все права и полномочия автономии лишь по истечении 5 лет: Арагон, Канарские острова, Кантабрия, Кастилия – Ла Манча, Кастилия – Леон, Валенсия, Балеарский остров, Мадрид, Мурсия, ла Риоха.
В случае с Наваррой статут разрабатывался обеими сторонами, и был принят парламентом Испании без возможности дальнейшего внесения каких – либо изменений.
Для того, чтобы создать автономию все заинтересованные собрания представителей, соответствующие межостровные органы или две трети муниципий, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного корпуса в каждой провинции или на острове, могут подавать ходатайство о предоставлении. Данное ходатайство должно быть оформлено в течение шести месяцев после принятия первого решения по этому вопросу заинтересованными местными собраниями представителе, но случае негативного решения ходатайство может быть представлено вновь лишь по прошествии пяти лет.
Пока на этом остановимся, так как процедура получения автономии также связана с разработкой такого законодательного акта как Статут автономии, речь о котором пойдет в следующей главе.
|
|
|
