Конституционная основа автономий: Конституция и Автономные статуты

Постфранкистское испанское государство в своей политике, с одной стороны, вело и ведет настойчивую борьбу с терроризмом, а с другой стороны, для него стало необходимым решение таких вопросов как национальные противоречия и различного рода автономистские устремления, для того, чтобы найти баланс в распределении полномочий между центром и провинциями. Позиция государства относительно основ автономного устройства Испании нашла свое отражение в Конституции 1978 год. Ее авторы исходили из неизбежности децентрализации власти как необходимой части процесса демократизации страны при безусловном сохранении единства Испании.

В соответствии с Конституцией была образована новая административно – территориальная структура государства (закон от 14 октября 1983 года), которая стала включать в себя автономные сообщества, провинции и муниципалитеты.

Конституция определяет основные черты новой модели государства и согласно ей Испания является децентрализованным государством. Но здесь следует сделать оговорку: в тексте испанской конституции не закрепляется форма территориальному устройству государства, что является существенным отличием от других конституций децентрализованных государств. Конституции Испании лишь гарантирует право на автономию.

Конституционная модель основывается на установлении норм принципов и процедурных норм, нежели на установлении фундаментальных норм с определенным содержанием. Подобное «конституционное регулирование формы государственного устройства считают открытым и динамичным, так как его закрытие определяется нормами отличными от норм Конституции, и происходит гораздо позже».[11]

Конституция закрепляет формулу «национальности и регионы»[12], предоставляет право провинциям, имеющие территориальную, историческую, культурную и экономическую общность, получить самоуправление и образовать региональные, автономные объединения. Также она провозгласила кастильский язык официальным языком испанского государства, учитывая при этом остальные языки, на которых говорят в Испании, в автономных сообщества. Конституция специально оговаривает в статье 145, что «ни в коем случае не допускается создание федерации региональных автономных объединений», а статья 2 не только признает, но «и утверждает органическую связь унитарного государства и автономий».[13]

Согласно Конституции трем историческим регионам была предоставлена широкая автономия: в них действуют собственный парламент, правительство и верховный суд. Также важно упомянуть о том, что конституционный суд согласно статье 153 Конституции распространяет свою юрисдикцию на конфликты, касающиеся полномочий центра и автономных сообществ, а также проверяет законодательство автономий на соответствие Основному закону.

Самым интересным законодательным актом является Статут автономии. Это норма, которая конкретизирует те аспекты, которые в тексте конституции либо не упоминается, либо говорится лишь в самых общих чертах. Как я уже упоминала в первой главе Страна Басков и Каталония были первыми, кто приняли Автономные статуты, а самым последними были Сеута и Мелилья.

«Можно выделить три основные составляющие статута автономии:

A. Учредительная норма создает автономное сообщество (ст.ст. 143 и 146 КИ и ст. 151.1 и 2 КИ), дает ему название и определяет границы его территории (ст. 147.2 а. и б. КИ).

B.  Основная институциональная норма автономного сообщества (ст. 147.1 КИ) конкретизирует институты правления и отношения между ними, а также полномочия, которыми наделено автономное сообщество (ст. 147.2 в. и г. КИ). Это означает, что эта юридическая норма имеет конституционное содержание с правом на осуществление власти (очевидна нехватка закона о правах).

C.  Статут, наконец, есть основная юридическая норма каждого автономного сообщества, так как он определяет процесс разработки норм конкретной автономии, устанавливает нормативные категории, процедуру их разработки и механизмы, приводящие их в исполнение, а также органы управления, призванные исполнять их. Об этом говорится в ст. 147.2 КИ».[14]

Согласно статьи 147 Конституции статуты автономий должны содержать:

a)  название автономного сообщества, наиболее отвечающее его истории,

b)  границы его территории,

c)  наименование, структуру и местопребывание собственных автономных учреждений,

d) полномочия автономного сообщества в рамках конституции и основы для передачи ему соответственных служб.

Эта же статья в следующем пункте определяет то, как происходит окончательное принятие реформы статута (ст. 147.3 КИ).

Кроме того, текст конституции содержит и другие требования, предъявляемые к содержанию статута:

a. остальные языки Испании являются также официальными в соответствующих автономных сообществах в соответствии с их статутами;

b. статуты могут признавать особые флаги и гербовые знаки автономных сообществ;

c. автономные сообщества назначают сенаторов соответствующим законодательным собранием в соответствии с его статутом;

d. статуты могут устанавливать условия, принципы и порядок заключения соглашений между автономными сообществами для осуществления ими совместной деятельности и оказания друг другу услуг;

e. автономные сообщества могут действовать в качестве представителей или сотрудников государства в сборах, расходовании и ликвидации государственных налогов, в соответствии с законами и статутами;

Теперь перейдем к вопросу: «Как разрабатываются статуты?». В своей статье «Статут автономии в Испании: основные нормы автономных сообществ» Жозеф Мирия Кастелла Андрю в зависимости от того, кто этим занимается, выделяет четыре группы статута:

1. статуты, разработанные и принятые в одностороннем порядке Генеральными кортесами (пример Сеуты и Мелии);

2. статуты, разработанные по инициативе «представителей» тех территорий, которые выступали за получение автономии, а затем принятые испанским парламентом (статуты автономных сообществ «медленного пути»);

3. статуты, разработанные в процессе переговоров с представителями территорий и одобренные избирателями, проживающими на этих территориях (статуты автономных сообществ «быстрого пути»);

Согласно Конституции Испании после одобрения ходатайства о предоставлении автономии, предусмотренной пунктом 2 ст. 143 КИ и пунктом 1 ст. 152 КИ, правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избирательных округов, которые входят в состав территории, стремящейся к автономии, для того, чтобы образовать ассамблею. Ассамблеей разрабатывается проект национального или регионального статута, который после принятия парламентарием, направляется в конституционную комиссию Конгресса, для его последующего рассмотрения вместе с делегацией от представляющей проект ассамблеи, с целью достичь согласия по окончательному проекту. В случае достижения такого согласия, текст проекта выносится на референдум в провинциях, составляющих территорию, предусмотренную проектом статута. В случае принятия статута в каждой провинции большинством голосов, то он вносится в Генеральные кортесы, где на пленарных заседаниях принимается решение о статуте путем голосовании по ратификации. Принятый статут подписывается Королем и обнародуется как закон. Если же согласия не было достигнуто, то проект статута вносится на рассмотрение Генеральных кортесов в качестве законопроекта. Принятый ими текст выносится на референдум избирателей провинций, составляющих территорию, предусмотренную проектом статута. В случае принятия в каждой провинции большинством голосов, статут подлежит подписанию и опубликованию в установленной порядке.

Следует заметить, что в момент разработки статута автономного сообщества, как такового, еще не существует.

Взаимоотношения автономных статутов с другими автономными законами строятся на принципе иерархичности.

Статут, как любая юридическая норма, подчиняется конституции, поэтому их взаимоотношения основываются на принципе иерархии, также следует подчеркнуть сотрудничество между статутом и конституцией. Это появляется в том, что последняя не конкретизирует распределение полномочий. Доктрина и конституционная юриспруденция называет подобные нормы «блоком конституционности». Многие ученые определяют сумму конституции и статутов как «тотальную конституцию».