 |
Глава 1. Теоретические аспекты распределения органов государственного управления
|
|
|
|
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ. 3
Глава 1. Теоретические аспекты распределения органов государственного управления 5
Глава 2. Республиканские органы государственного управления Республики Беларусь 14
2.1. Структура государственного управления Республики Беларусь 14
2.2. Пути оптимизации работы органов государственного управления 15
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 20
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ. 21
ВВЕДЕНИЕ
Основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. Они имеют разветвленную вертикаль: органы исполнительной власти и органы власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти. Местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и др. элементами.
Построение организационной структуры государственного управления: Линейное основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность органов, образующая строгую иерархическую пирамиду. Характеризуется: единоначалием, единством распорядительства, т. е. власть сосредоточена в одних руках, команды передаются строго от одного лица другому.
Государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства. Если общественные функции государства раскрывают, в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают, с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структура государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики функций государственного управления и управленческих функций государственных органов имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения управленческих проблем.
|
|
|
Цель: исследовать особенности функционирования республиканских органов государственного управления Республики Беларусь.
Задачи:
1. Осуществить анализ литературы по проблеме функционирования республиканских органов государственного управления.
2. Рассмотреть особенности функционирования республиканских органов государственного управления в Республике Беларусь.
Предмет исследования: республиканские органы государственного управления Республики Беларусь.
Объект исследования: система государственного управления Республики Беларусь.
Глава 1. Теоретические аспекты распределения органов государственного управления
Проблемы государства являются центральными в теории и практике политической деятельности. Государство характеризуется такими чертами, которые качественно отличают его от других институтов политической системы общества. Среди них можно выделить следующие:
Главным признаком государства является публичная власть, опирающаяся на механизм принуждения, правовые санкции, деятельность особого слоя лиц, профессией которых является государственная служба. Эта власть хотя и объявляет себя носительницей интересов всех подданных данного государства, однако не совпадает полностью с населением.
|
|
|
Принадлежность (подданство, гражданство). Принадлежность к государству является общественной необходимостью. Общественная сущность человека в современной цивилизации может реализоваться только в государственных структурах. Эта необходимость приобретает правовой характер в законодательстве внутреннем и международном. Отсутствие принадлежности к государству трактуется Всеобщей декларацией прав человека ООН (1948г.) как ненормальное явление. Проявление аптридизма создаёт предпосылки международных конфликтов, либо внутренних беспорядков.
Право на притеснение, принуждения. Государство располагает специальными органами принуждения, которые может применять в ситуациях, оговорённых законом. Государственное право на насилие всегда главенствует над подобным же правом, которым могут обладать отдельные организации в границах данного государства.
Суверенитет. Суверенитет государства бывает внешний и внутренний. Он означает, что государство обладает высшей и неограниченной властью внутри страны, а другие государства обязаны считаться с этим и уважать этот принцип. Суверенитет является формальной юридической нормой, но не считается безусловной политической нормой, поскольку суверенитет всегда ограничен реальными отношениями внутри страны. Нет страны, которая обладала бы абсолютным суверенитетом. Современный суверенитет ограничен общемировыми экономическими связями, а также политическими и военными связями государств [4].
Всеобщность. Государство распространяет своё влияние на всех граждан, находящихся на его территории, включая граждан иностранных государств. Дипломатический иммунитет и привилегии не освобождают представителей других государств от соблюдения законов страны, на территории которой они находятся.
Государство действует в рамках установленных законов. Деятельность органов государства осуществляется в соответствии с конкретной правовой основой. Право - это не только механизм деятельности государства, но и регулятор общественных отношений. Изменять или отменять законы может только само государство.
В ряду других общественных образований политической системы, государство выделяется также своими атрибутами.
|
|
|
Во-первых, наличием территории, которая определяется границами, разделяющими отдельные государства. Границы между различными государствами устанавливаются, как правило, на формально- договорной основе.
Во-вторых, наличием населения. Власть государства осуществляется по отношению к людям, проживающим на его территории.
В-третьих, наличием специального государственного аппарата. Государство существует и действует через систему своих органов, которые непосредственно и на деле осуществляют власть.
Таким образом, государство - это своеобразная форма организации общества, необходимая для существования и нормального развития стран в рамках современной цивилизации.
Функции государства, основное направление его деятельности по управлению обществом, включая механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов. Функции государства многоплановы, их формирование происходит в процессе становления, укрепления, развития государства. Каждая функция государства имеет определённое содержание, поскольку предполагает деятельность в конкретной сфере общественной жизни. Содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают. Содержание функций не остаётся неизменным на всех этапах развития общества и государства. Общепринятой классификацией является выделение внутренних и внешних функций.
Если внутренние функции характеризуют цели и задачи государства внутри данной страны, то внешние раскрывают специфику его интересов в межгосударственных отношениях, в международном общении. Системы внешних и внутренних функций тесно связаны между собой, взаимодействуют в определённом единстве, дополняя друг друга [5].
Внутренние функции:
· хозяйственно-организаторская;
· регулирование меры труда и потребления;
· культурно-воспитательная;
· охраны правопорядка.
Внешние функции:
· защита экономических и политических интересов государства на мировой арене;
|
|
|
· обеспечение целостности, безопасности государственного суверенитета, развитие нормальных отношений с другими странами;
· развитие взаимовыгодного сотрудничества и интеграции, участие в международном разделении труда, международных делах и организациях [7].
Содержание внутренних и внешних функций требует определённой структуры государства, наличие у него специального аппарата для осуществления этих функций. В общем виде госаппарат, как правило, включает в себя:
· представительные учреждения;
· исполнительно-распорядительные органы;
· органы прокуратуры;
· судебные органы;
· органы охраны общественного порядка;
· органы государственной безопасности;
· вооружённые силы.
Ни одно современное государство не может существовать без представительных органов, администрации и судопроизводства. Что касается органов прокуратуры и контроля, то они могут входить в состав органов, осуществляющих исполнительную власть и распорядительную деятельность. Некоторые элементы государства вообще могут отсутствовать в той или иной конкретной государственной структуре. Например, некоторые государства, Ватикан и ряд других не имеют такого органа, как армия. В то же время государства с диктаторскими режимами могут содержать специальные органы подавления, насилия, различные боевые отряды и т.д. Всё это говорит о том, что государство - довольно сложное общественное образование. Оно возникает, существует и развивается как результат усложнения экономической и социальной жизни, как форма удовлетворения потребностей в упорядочении и управлении общественными процессами.
Каждое государство в современном мире отличается от других целым набором специфических черт и характеристик, сложившихся под влиянием его исторической эволюции, степени остроты социальных и этнических конфликтов, международных факторов. Та или иная форма государства складывается под воздействием многих факторов: соотношение классовых сил, исторических традиций (совокупность унаследованных от прошлого института взглядов, обычаев и т.д.); влияния личности выдающихся государственных деятелей; геополитических условий и т.д.
В мире можно наблюдать самые различные государственные формы. Поэтому для классификации формы государства в современной политической науке учитываются три категории:
Форма правления.
Политический режим.
Форма государственного устройства.
В большинстве государств принята концепция, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы (парламент, глава государства, правительство и др.), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды. Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как местные органы самоуправления и управления территориальных коллективов. Это тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как территориальные коллективы (не все административно-территориальные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки такого подхода лежат в «общинной теории», пользовавшейся раньше большим влиянием.
|
|
|
Органы местного самоуправления автономны по вопросам их компетенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указания, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образования, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб и т.д.). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного социализма местные органы самоуправления не соподчинены между собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет собственные полномочия.
По уполномочию центральных органов государства местные органы самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передаются необходимые материальные и финансовые средства. Детально правовое положение органов самоуправления регулируется специальными законами (в некоторых постсоциалистических странах - законами об основах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами или даже, как в Бразилии, местными органическими законами (так называются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое положение) [8].
В некоторых странах принята иная, «государственная» теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.
Республиканская форма правления характеризуется наличием следующих юридических признаков.
Республиканское правление - это коллективное правление. Все высшие органы государственной власти - разного рода собрания, советы и т.п. - имеют сложную структуру, наделяются определенными, только им свойственными, полномочиями и несут ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение согласно закону. Решения, принимаемые высшими органами власти - законодательными, представительными, в большинстве случаев длительно готовятся, обсуждаются по соответствующей процедуре, проходят экспертизу, иногда проверяются в экспериментальном порядке. Принятие же решения осуществляется, как правило, путем голосования. Оно считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное или простое большинство.
Республиканское правление основано подчас на принципе разделения единой государственной власти на ряд властей: законодательную, исполнительную и судебную [16].
Это означает, что различным органам государства поручается выполнять разные функции по управлению государством. Парламенту (Народному собранию, Национальной ассамблее, Думе, Верховному совету, конгрессу и т.д.) поручается принимать законы. Правительству и его органам (исполнительно-распорядительным органам) - выполнять законы, организовывать их исполнение. Судебным органам - осуществлять контроль за исполнением законов, привлекать к ответственности за их нарушение и т.д.
Надо обратить внимание и на то обстоятельство, что все ветви единой государственной власти осуществляют именно властные полномочия, т.е. организуют и обеспечивают отношения «власти подчинения» в соответствующих сферах государственной жизни. Кроме того, следует подчеркнуть, что, несмотря на разделение властей, все республиканские органы призваны, в сущности, осуществлять согласованно, системно, организованно единую государственную власть, и не могут функционировать друг без друга. Например, исполнительная власть зачастую готовит и передает парламенту проекты законов, а судебная власть функционирует как система, предотвращающая нарушение закона.
Вместе с тем в современных государствах большую роль играет и власть главы государства, как правило, президента. Ее не всегда можно отнести к исполнительной или законодательной власти. Это подчас самостоятельная власть, вытекающая из статуса главы государства как гаранта Конституции. Эта власть обеспечивается не только распределением полномочий между президентом и парламентом, между президентом и правительством, но и созданием при президенте специальных органов (администрации, управления делами, комиссий, комитетов, аналитических центров, представителей и т.п.), содействующих президенту в осуществлении его полномочий главы государства, гаранта Конституции, например в реализации его права законодательной инициативы.
Разделение властей позволяет, во-первых, более качественно решать возложенные на каждую из властей задачи, во-вторых, предотвращать злоупотребление властью, которое становится весьма вероятным при монополизме власти, а в-третьих, осуществлять контроль за действиями государственных органов.
Большие отличия от монархии имеет республика и в сфере образования органов власти. По существу республика - это такая форма правления, при которой все высшие органы государственной власти избираются народом либо формируются общенациональным представительным учреждением. В разных странах существуют различные избирательные системы, одни из них менее, другие более демократичные. Но непреложным остается тот факт, что народ так или иначе, но обязательно участвует в формировании органов государственной власти [4].
В республике органы власти избираются на определенный срок. Исключения делаются только для судебных органов в некоторых странах, где судьи, чтобы обеспечить их фактическую независимость, избираются или назначаются пожизненно. В большинстве стран устанавливается дополнительное ограничение, касающееся того, сколько раз можно быть избранным на ту или иную должность. Иными словами, в республике реализуется принцип сменяемости. Этот принцип предполагает, что у каждого человека, как бы качественно он ни выполнял государственные обязанности, есть предел физических, психологических и интеллектуальных возможностей. Государственная же деятельность требует предельной самоотдачи.
Должностные лица в республике несут ответственность. Конечно, она имеет политический характер и может выражаться в таких действиях, как досрочный отзыв (депутата), уход в отставку (правительства, министров), роспуск парламента, снятие с должности (судьи) и др. Именно четкое распределение компетенции между государственными органами позволяет установить, на каком участке государственного механизма произошел сбой в работе и где нужно заменить то или иное должностное лицо. Иногда анализ упущений показывает, что допущены не просто ошибки, а злоупотребления со стороны тех или иных должностных лиц, и это дает основание для привлечения их дополнительно к юридической ответственности.
Современная практика государственного республиканского строительства знает два основных вида республики - президентскую и парламентскую.
Президентская республика представляет определенное соотношение полномочий президента - главы государства, парламента - законодательного органа и правительства - органа исполнительной власти, при котором в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства (США, Аргентина, Мексика, Бразилия). В республике этого вида государственное управление строится по принципу жесткого разделения властей. Президент управляет, парламент (конгресс, национальное собрание и т.п.) принимает законы. Высшие органы государства не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью. Президентская республика отличается, как правило, внепарламентским способом избрания президента (всенародное избрание) и формирования правительства, отсутствием ответственности правительства перед парламентом. Правительство формирует президент, но зачастую с согласия парламента. Правительство ответственно перед президентом. Президент лишен права роспуска парламента, и, наоборот, парламент может возбудить против президента процесс его отстранения от власти (так называемый импичмент). Это происходит тогда, когда президент допускает злоупотребление своей властью, совершает преступление, грубо нарушает Конституцию.
Таким образом, в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности правительство более стабильно, а парламент обладает более реальными полномочиями. Президентская республика является весьма гибкой формой правления, поэтому она и получила довольно широкое распространение.
Парламентская республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью этого вида республики является наличие должности премьер-министра, которого избирает (назначает) парламент. Здесь правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, получившей большинство в парламенте, и остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. Участие президента в формировании правительства номинально. Хотя он формально и наделяется большими полномочиями, на практике не оказывает никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое его действие может быть осуществлено только с согласия правительства, исходящие от него нормативные акты приобретают юридическую силу, как правило, только после одобрения правительством или парламентом, которые несут за них ответственность [15].
Парламентская республика является менее распространенной формой правления, чем республика президентская, но она также весьма распространена (ФРГ, Финляндия, Индия, Турция и д.р.).
Иногда встречаются смешанные формы правления, парламентско-президентсткие, которые не укладываются четко в приведенную классификацию республик, а дают своеобразный синтез, сочетание президентской и парламентской властей. Примером смешанной формы правления может служить Армения, в которой основной закон принятый 5 июля 1995 года установил республиканскую форму правления имеющую смешанный характер, поскольку в ней наблюдаются черты президентской республики (глава государства избирается на основе всеобщего равного прямого избирательного права тайным голосованием и назначает Правительство) и парламентской республики (Правительство несет ответственность перед Национальным собранием)
Еще одно важное общественное требование к государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, или как чаще называют, технократического подхода к организации общественной жизни и, естественно, к государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода идеи Возрождения и Просвещения, взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух ипостасях: как производитель и как потребитель, с применением к нему одного – экономического – критерия оценки развития. Фактически в системе таких координат со времен Ф.У.Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А что возможно при широкой гуманизации государственного управления, при внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний [12].
|
|
|
12 |
