Кто есть кто в системе исполнительной власти

Исполнительная власть есть ветвь государственной системы управления, отвечающая за «исполнение», то есть осуществление политики. На практике, однако, сфера ее ответственности куда шире и сложнее, чем предполагает это определение. Сложной является и структура исполнительной власти. Во-первых, в системе исполнительной власти есть «политические» и «бюрократические»¹ элементы, то есть политики и государственные служащие, или, если шире, сфера политики и администрации. Во-вторых, внутри исполнительной власти существуют свои деления по статусу и сферам ответственности. В то время как ассамблеи работают по принципу формального равенства парламентариев, исполнительная власть, как правило, «пирамидальна» и организована иерархически: здесь, попросту говоря, всегда кто-то более, а кто-то менее «важен».

Наиболее четко различия между политическими и бюрократическими элементами, по крайней мере в теории, проявляются в парламентских системах с присущими им особыми механизмами политического рекрутирования. Здесь высшее политическое звено исполнительной власти (это премьер-министр и министры кабинета) составляют политики, избранные в парламент и парламенту подотчетные: их задача — вырабатывать и проводить политику в соответствии с политическими и идеологическими приоритетами своей партии. Однако в более широком плане «официальные лица исполнительной власти» включают в себя и государственных служащих — профессионалов, назначаемых в правительство и осуществляющих админис-

¹ Термины «бюрократия», «бюрократический» у автора, в соответствии с западной политологической традицией, не несут в себе негативного оценочного момента: в таком нейтральном значении они даны и в переводе. (Прим. пер.)

412 IV. Механизмы государственного управления

♦ К понятийному аппарату

В широком понимании исполнительная власть — это ветвь государственной власти, ответственная за «исполнение» законов и общих направлений государственной политики, принимаемых законодательной властью. Она охватывает собой целый ряд структур, начиная от главы государства, руководителей министерств и ведомств, системы государственной службы и кончая силовыми структурами, такими, как полиция и армия. Чаще, однако, этот термин употребляется в более узком смысле для обозначения более компактной структуры лиц, принимающих политические решения и отвечающих за общее направление и координацию государственной политики. Это ядро высших лиц государства называют политической исполнительной властью (приблизительный синоним понятия «действующее на данный момент правительство» или «администрация», если речь идет о президентских системах), отличая его от должностной исполнительной власти, или государственной службы. В отношении тех лиц и органов, что воплощают в себе высшее звено исполнительной власти, иногда используется термин «ядро исполнительной власти».

тративное исполнение политики в соответствии с принципами политической нейтральности и лояльности в отношении своих министров.

В отдельных парламентских системах, например в Австралии, Канаде, Индии и Великобритании, различие между «политическими» и «бюрократическими» элементами затушевывается тем обстоятельством, что высшее звено государственных служащих здесь вносит подчас очень весомый вклад в осуществление политики, остальные же госслужащие представляют собой по сути иную категорию — политически вполне ангажированных лиц, лишь временно находящихся на своих должностях. В президентских системах последнее явление выражено еще сильнее: в США, например, в системе исполнительной власти единственным политиком, избранным на свой пост, является президент, члены же его администрации — назначенные официальные лица, а все высшее и среднее звено государственной службы составляют политически ангажированные люди, занимающие свои должности до тех пор, пока у власти находится данная администрация. В коммунистических системах, например в сегодняшнем Китае (и некогда в СССР), вообще никаких принципиальных различий в этом плане выделить невозможно, поскольку последнее слово во всем всегда принадлежит «правящей партии»: китайские госслужащие воплощают в себе одновременно и бюрократический и политический элемент, поскольку они целиком и полностью привержены идеологии Коммунистической партии Китая да и, собственно говоря, являются ее членами.

Куда проще говорить об иерархических ступенях внутри исполнительной власти. Во-первых, естественная ее тенденция — концентрироваться вокруг одного лица. Как писал Монтескьё, «эта ветвь власти, всегда озабоченная быстротой исполнения, лучше управляется одним, чем многими». Тем не менее здесь можно говорить о двух постах, хотя их может занимать и один человек: с одной стороны, есть глава государства — фигура часто символическая и обладающая лишь формальной властью; с другой — глава правительства, являющий собой главное исполнительное лицо государства с широчайшим кругом политической ответственности. В то время как президенты США, России и Франции, говоря языком политического жаргона, «носят две шляпы», то есть объединяют в себе обе категории, представленные выше, в парламентских системах эти два поста разведены. Здесь главным лицом исполнительной власти является премьер-министр, а пост главы государства, как правило, принадлежит лицу, стоящему над партийными и всякими иными интересами.

16. Исполнительная власть 413

Обратим внимание на...

Глава государства

Глава государства есть политическая фигура, персонифицирующая собой авторитет данного государства. Будучи главным представителем государства, он (или она) является носителем наивысшего политического статуса в стране. В некоторых политических системах, однако, это может быть фигура чисто символического значения, если реальной властью здесь облечен глава правительства (но два эти поста могут быть замещаемы и одним человеком). «Символический» глава государства исполняет целый ряд обязанностей церемониального характера: присваивает государственные награды и звания, подписывает законы и договоры, принимает зарубежных глав государств; реальным, пусть и минимальным, политическим весом обладает лишь в тех случаях, когда (как это, например, имеет место в парламентских системах) ему принадлежит право назначать глав правительств. В большинстве случаев носит титул президента либо является монархом.

Ниже уровня главного лица исполнительной власти помещаются министры (или, в другой традиции, секретари), отвечающие за отдельные направления политики. Между ними также устанавливается определенная иерархия в зависимости от значения их направления (как правило, наиболее важными фигурами считаются министр, отвечающий за экономику, и министр иностранных дел) и от того, входят ли они в кабинет. Как будет показано ниже, полномочия кабинета простираются на самый широкий круг задач — от коллективной выработки политики до координации ее отдельных направлений. Еще более низкий уровень принадлежит массе государственных служащих и членов администрации (об этом см. главу 17), которые больше заняты обслуживанием политики, нежели ее выработкой. Наконец, иерархия замыкается силовыми министерствами, такими, как полиция и вооруженные силы (см. главу 18), и целой сетью квазиправительственных органов, которые сегодня называются «кванго». Эти структуры являются частью исполнительной системы в том смысле, что они содействуют проведению правительственной политики в жизнь, но их персонал формально чаще всего независим от правительства.