Континентальная (романо-германская) правовая система местного самоуправления

Непосредственной причиной возникновения континентальной системы местного самоуправления стало создание в Европе огромной наполеоновской империи. Гражданский кодекс Франции 1804 г. (Кодекс Наполеона) явился для многих стран Европы образцовым сводом законов буржуазного общества, примером для подражания. Его распространению во многом способствовали точный и ясный язык, совершенная юридическая терминология и законодательная техника. В то же время на формирование системы местных органов власти огромное влияние оказала Конституция Франции 1799 г. Под их воздействием началось становление местного самоуправления сначала в странах континентальной Европы, а затем и в их бывших колониях.

Гражданский кодекс Франции заложил научно-методологические основы для подразделения права на частное и публичное, для консолидации правовых норм в институты и отрасли права. Из состава аморфного правового массива выделились такие отрасли национального публичного права, как конституционное, административное и финансовое. Им принадлежит ведущая роль в регулировании отношений по осуществлению местного самоуправления в странах континентальной Европы.

Нормы конституционного права закрепляют территориальные основы деятельности местных органов власти, порядок их образования, формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления. С помощью нормадминистративного права определяется структура местных органов власти, закрепляется их компетенция, формы и методы деятельности, устанавливается порядок взаимодействия с правительственными учреждениями и должностными лицами. При закреплении компетенции используется негативный принцип регулирования общественных отношений: местные органы власти вправе совершать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в компетенцию других органов власти.

В содержании норм финансового права стран континентальной Европы реализуется принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. В своей совокупности они регулируют общественные отношения, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования финансовых средств местных органов власти, необходимых для осуществления их функций.

Разделение национальных систем права на частное и публичное право послужило важной предпосылкой для кодификации законодательства о местном самоуправлении, принятия комплексных законов.

Во Франции действует Кодекс территориальных сообществ 2000 г., который включает в себя систематизированные нормы всех ранее принятых правовых актов, относящихся к местному самоуправлению страны. Он регулирует отношения по осуществлению местного самоуправления в коммунах, департаментах и регионах.

В Греции местное самоуправление регулируется дифференциро-ванно, с учетом особенностей правового статуса общин, муниципалитетов и провинций (номын). Поэтому парламент Греции утвердил два кодекса: Муниципальный кодекс 1994 г. и Номархиальный кодекс 2001 г.

С известными оговорками к числу кодифицированных актов можно отнести и Свод законов о местном управлении Италии 2000 г.

В остальных странах, воспринявших континентальную систему местного самоуправления, приняты комплексные законы об осуществлении муниципальной власти. Среди них можно назвать Коммунальный закон Бельгии 1927 г, Закон Испании об автономных сообществах 1987 г., Конституционный закон Польши о территориальном самоуправлении 1992 г., Закон Болгарии об общинном самоуправлении 1996 г.

Анализ комплексных законов стран с континентальной правовой системой местного самоуправления показывает, что они по предмету правового регулирования и своей структуре напоминают кодифицированные акты. Наряду с кодексами они положили конец столь характерным для англосаксонских стран недостаткам, как юридический архаизм, нормативно-правовая разобщенность, множественность законов и подзаконных актов, нормы которых нередко противоречат друг другу. В конечном счете это придает законодательству о местном самоуправлении определенность и ясность, облегчает применение правовых норм, значительно повышает их эффективность.

Своеобразной формой местной кодификации являются уставы (статуты) муниципальных образований. Они закрепляют общую компетенцию органов местного самоуправления, определяют их структуру, формы и методы деятельности, устанавливают порядок замещения муниципальных должностей. Каждое муниципальное образование разрабатывает проект своего устава (статута) на основе типового нормативного правового акта. В этой связи в странах с континентальной системой местного самоуправления наблюдается на национальном уровне некоторое единство в уставном регулировании отношений по осуществлению муниципальной власти.

Конституция Франции 1799 г. законодательно закрепила децентрализацию в государственном управлении как особую систему взаимоотношений между государством и административно-территориальными единицами страны. Она предоставила самоуправление департаментам и коммунам, которые находились под административной опекой префектов и мэров, назначаемых правительством Франции. В результате возникла французская конституционно-правовая традиция решать проблемы территориальных сообществ с помощью централизованного руководства и саморегулирования в местном управлении. Под ее влиянием сложилась особая модель оптимального сочетания государственного управления и местного самоуправления, представляющая собой континентальную (французскую) систему устройства муниципальной власти.

В странах, где применяется континентальная система местного самоуправления, формируются территориальные сообщества. В качестве таковых законодателем признаются определенные административно-территориальные единицы, которым придается статус юридического лица публичного права.

В низовых административно-территориальных единицах населением всегда избираются представительные органы муниципальной власти. Местная администрация может избираться как населением, так и представительным органом местного самоуправления. Однако закон устанавливает двойную подчиненность и ответственность местной администрации.

В коммунах Франции в качестве представительных органов муниципальной власти населением избираются советы. Коммунальную администрацию возглавляет мэр, который избирается советом по можоритарной системе абсолютного большинства. Но он считается не только главой местного самоуправления, но и представителем государственной власти, должностным лицом, исполняющим решения правительства. Мэр обнародует и исполняет законы парламента Франции, участвует в проведении армейского набора, ведает записью актов гражданского состояния, осуществляет пересмотр избирательных списков. Поскольку эти вопросы не входят в компетенцию совета коммуны, то мэр обязан отчитываться об их решении перед префектом департамента.

Несколько иная модель местного самоуправления сложилась в общинах Греции, которые являются низовым звеном административно-территориального деления страны. Органы местного самоуправления общины включают общинный совет и председателя общины, которые избираются непосредственно населением. В их компетенцию не входит решение государственных вопросов, а председатель общины не подчиняется органам исполнительной властиГреции. Тем не менее за деятельностью органов местного самоуправления общины осуществляет административный надзор правительственный чиновник, занимающий должность областного генерального секретаря.

Значительными особенностями отличается местное самоуправление стран континентальной системы в административно-территориальных единицах среднего и высшего звеньев. Здесь наряду с выборными органами местного самоуправления действуют и назначаемые из центра должностные лица, которые являются полномочными представителями президента, правительства, министра внутренних дел.

Во Франции, например, в департаментах избираются в качестве органов и должностных лиц местного самоуправления генеральные советы и главы администрации. Полномочным представителем правительства Франции в департаменте является префект. Он назначается на государственную должность и увольняется в отставку правительственным декретом. В компетенцию префекта входят: организация выполнения в департаменте правительственных программ, координация деятельности органов центра на местах, руководство полицией, обеспечение законности и правопорядка, осуществление контроля за работой органов местного самоуправления.

Представительными органами местного самоуправления на уровне регионов Франции выступают региональные советы. Они избираются населением на основе пропорциональной избирательной системы по многомандатным округам. Депутаты из своего состава избирают председателя совета, который руководит его работой и одновременно возглавляет исполнительную власть в регионе. Интересы центральной власти в регионе представляет комиссар Республики, назначаемый премьер-министром Франции. Он координирует деятельность префектур по реализации правительственных программ экономического и социального развития региона, осуществляет контроль за законностью решений регионального совета.

В провинциях Испании в качестве органов местного самоуправления действуют собрания представителей, депутаты которых избираются непосредственно населением, а собрание представителей каждой провинции избирает главу администрации, которому вверяется исполнительная власть. Правительство Испании представлено в провинции губернатором, назначаемым министром внутренних дел. Он координирует в провинции деятельность органов центральных министерств и ведомств, осуществляет контроль за работой полиции и органов местного самоуправления.

По образцу континентальной системы строится местное самоуправление в такой африканской стране, как Сенегал. В соответствии с Конституцией 1963 г. статус территориальных сообществ в Сенегале получили области, коммуны и сельские округа. В них формируются органы местного самоуправления. Но они действуют под контролем префектов, которые назначаются в каждую область декретом президента страны.

Однако в странах с континентальной системой местного самоуправления не все административно-территориальные единицы признаются территориальными сообществами. Во Франции, например, статусом территориального сообщества не обладают кантоны и округа, в Турции — провинции (иль), в Польше — воеводства, в Болгарии — области и т.д. В таких административных подразделениях органы местного самоуправления вообще не формируются. В них действуют только органы государственной власти и назначаемые центром должностные лица.

Для стран с континентальной системой местного самоуправления также характерен контроль за деятельностью органов муниципальной власти. Они находятся не только под финансовым и судебным контролем, широкое распространение получил административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны правительства и подчиненных ему органов.

Старейшей формой контроля является административная опека. Она осуществляется назначаемым должностным лицом, представляющим интересы центра в муниципальном образовании. Так, в ст. 127 Конституции Турции 1982 г. говорится: «Центральная администрация имеет полномочие административной опеки над местными органами власти на основе принципов и порядка, установленных законом, и с целью обеспечения функционирования местных служб в соответствии с принципом централизованного управления, обеспечения единообразного коммунального обслуживания, защиты общественных интересов и решения местных нужд соответствующим способом».

Назначение административной опеки в Португалии состоит в надзоре за соблюдением закона органами самоуправляющихся единиц. Она осуществляется в случаях и формах, предусмотренных законом (ст. 242 Конституции).

При административной опеке полномочный представитель правительства в муниципальном образовании утверждает акты местных органов власти, затрагивающие интересы государства, отменяет или приостанавливает решения, противоречащие закону или общегосударственным интересам. Он может направлять их со своими мотивированными возражениями в представительные органы местного самоуправления для повторного рассмотрения.

В Италии административная опека строится на принципах исполнительной вертикали. Правительственный комиссар в месячный срок визирует проекты всех законов, принятых областным советом. Если правительство Италии находит, что закон превышает компетенцию области или противоречит национальным интересам либо интересам других областей, оно возвращает его на доработку в областной совет. Но если совет вновь одобрит закон в прежней редакции абсолютным большинством голосов, то правительство Италии вправе поставить перед Конституционным судом вопрос о законности нормативного правового акта или перед парламентом Республики о его целесообразности ввиду явного противоречия интересов (ст. 127 Конституции). Аналогичным образом исполнительные органы областей Италии осуществляют контроль за законностью и целесообразностью принятия актов провинций и коммун.

Административная опека предполагает вмешательство государства в оперативную деятельность органов местного самоуправления. Представителю центра в муниципальном образовании предоставлено право возбуждать дела об отставке выборных должностных лиц местного самоуправления и вносить предложения в высшие органы государственной власти о роспуске местных представительных и исполнительных органов муниципальной власти. Основаниями для роспуска могут послужить нарушения конституции и закона или соображения национальной безопасности (ст. 171 Конституции Польши, ст. 126 Конституции Италии, ст. 242 Конституции Португалии).

Однако большинство стран с континентальной системой местного самоуправления отказалась от административной опеки как формы контроля за деятельностью органов муниципальной власти. Во Франции согласно Закону о децентрализации 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим. Лишен такого права и представитель центральной власти. Опека заменена административным надзором, который предполагает осуществление контроля только с точки зрения законности принимаемых решений, без вмешательства в оперативную деятельность местных органов власти. При выявлении незаконных актов представитель правительства может лишь оспорить их в местном административном суде. В этом пункте наблюдается некоторое сближение континентальной правовой системы местного самоуправления с англосаксонской.

Административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться не только на принципах единоначалия, но и в коллегиальных формах. Так, в Греции надзор за деятельностью органов местного самоуправления провинции возложен на специальные комитеты, в состав которых входят по одному представителю от окружных административных судов, Министерства внутренних дел и номархиального (провинциального) совета. Комитеты не зависимы от провинциальных органов местного самоуправления, но подчиняются Министерству внутренних дел Греции.

Таким образом, континентальная правовая система местного самоуправления отличается наличием кодифицированных нормативных правовых актов, определенным единством в структуре местных органов власти, широким использованием административного контроля за их деятельностью.