Англосаксонская правовая система местного самоуправления

Англосаксонская правовая система местного самоуправления сложилась в Великобритании и была адаптирована с учетом национальных традиций в ее бывших колониях. В настоящее время она действует в Ирландии, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии, Зимбабве, на Ямайке и в ряде других государств.

В законодательстве англосаксонских стран для обозначения муниципальной власти употребляется термин «местное управление». Он охватывает деятельность выборных органов муниципальной власти и должностных лиц по решению жизненно важных для населения вопросов на местном уровне. Таким образом, подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а самостоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач.

В муниципальном законодательстве России ему более соответствует термин «местное самоуправление».

Англосаксонская правовая система отличается значительной самостоятельностью местного самоуправления, своеобразием методов правового регулирования деятельности выборных органов и должностных лиц муниципальной власти, порядком осуществления контроля за реализацией полномочий на местном уровне.

В странах с англосаксонской правовой системой каждый муниципалитет в пределах своей компетенции является самостоятельным, что позволяет его населению избирать органы местного самоуправления и определенных должностных лиц безо всякого вмешательства государства. В этой связи все муниципалитеты функционируют автономно, отсутствует соподчиненность местных органов самоуправления, не формируется единая исполнительная вертикаль в системе муниципальной власти. В организационном отношении органы местного самоуправления не подчинены правительственным учреждениям.

Согласно англосаксонской правовой традиции единственным органом государственной власти, выражающим суверенитет народа, является парламент. Все полномочия государственной и муниципальной власти могут исходить только от парламента, который уполномочен волей народа делегировать их как правительственным учреждениям, так и органам местного самоуправления. По этой причине в англосаксонских странах применяется принцип позитивного правового регулирования местного самоуправления. Объем полномочий органов местного самоуправления устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Они вправе совершать лишь те юридически значимые действия, которые непосредственно предписаны законом: «То, что не разрешено, запрещено». В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и квалифицированы судом как противозаконные (ultra vires).

На основе принципа субсидиарности в странах с англосаксонской правовой системой муниципалитетам передаются все полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения, которые могут быть наиболее эффективно реализованы на местном уровне. Государство оставляет за собой лишь полномочия, необходимые для обеспечения собственного политического единства.

В странах с англосаксонской правовой системой нет деления права на публичное и частное. Для них не свойственна строгая отраслевая классификация норм права, хотя базовые отрасли и получили устойчивое развитие. В систематизации нормативных правовых актов преобладает не кодификация, а инкорпорация, т.е. расположение их по определенным тематическим рубрикам. Это привело к тому, что правовые нормы о местном самоуправлении содержатся в многочисленных источниках права. На основе делегированного законодательства нормативные правовые акты принимаются не только правительством, но и различными министерствами и ведомствами. Они закрепляют полномочия органов местного самоуправления в отдельных отраслях и сферах экономического и социально-культурного строительства.

Наряду с общенормативными законами в англосаксонских странах принимаются в целях более эффективного регулирования деятельности органов муниципальной власти «местные» или «частные» парламентские акты (Local Acts). Инициаторами его издания выступают сами муниципалитеты. Поэтому каждый такой акт адресуется какомулибо конкретному муниципалитету.

Необходимость принятия частного акта возникает в двух случаях: во-первых, когда муниципалитет добровольно взял на себя обязательство служить в течение определенного времени полигоном для экспериментальной проверки общенормативного закона, который с учетом положительного опыта может быть потом распространен на все муниципальные образования страны; во-вторых, если муниципалитет находится в особых природно-географических условиях, а также если отличается уровнем социально-экономического развития, этническим составом населения и т.д.

С частными парламентскими актами сходны по регулятивным функциям «адаптивные» законы (Adaptive Acts). Каждый такой закон содержит общие нормы и применяется на всей территории страны. Он адресован не органам местного самоуправления, а органам государственной власти или хозяйствующим субъектам. Но закон или отдельные его положения могут быть введены в действие на территории определенного муниципалитета. Делается это не автоматически, а специальной резолюцией парламента, которая может быть принята по просьбе представительного органа местного самоуправления. В таком порядке, например, были введены в действие нормы парламентского Закона о публичном здравоохранении 1907 г. и Закона об аренде 1968 г. на территории подавляющего большинства муниципалитетов Великобритании.

В странах с англосаксонской правовой системой процветает судебный прецедент. Нормы права создаются судьямипри вынесении решений по конкретным уголовным, гражданским и административным делам. Для квалификацииправонарушения судьи подбирают в первую очередь сходный судебный прецедент и лишь при его отсутствии соответствующую правовую норму. На основании судебного прецедента суд может не признать наличия у муниципалитета определенных полномочий, отменить правовые акты органов местного самоуправления, запретить совершение каких-либо незаконных действий. Изучение и анализ ранее принятых решений позволяет использовать их в обосновании последующих решений, что обеспечивает эффективность, предсказуемость и единство судебной практики.

Судебные прецеденты выполняют как нормотворческую функцию, так и функцию официального толкования правовых норм. При вынесении решения по конкретному делу в сфере осуществления местного самоуправления суд может сформулировать новые нормы или истолковать и разъяснить смысл и содержание норм действующего законодательства. Толкуя нормы права, суд может их значительно изменить, наполнить новым содержанием.

Широкое распространение в англосаксонских странах получили хартии (уставы) муниципальных образований. В США и Великобритании хартии приняли уже практически все муниципалитеты. Согласно сложившейся традиции хартии по форме напоминают инкорпоративные акты. В их содержание включаются по тематическому принципу правовые институты парламентских законов, частные акты и наиболее важные решения представительных органов местного самоуправления.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в англосаксонских странах носит преимущественно косвенный характер. На местах отсутствуют назначаемые сверху представители государственной администрации, уполномоченные осуществлять опеку над органами муниципальной власти. Исключением из общего правила служит Индия.

Финансовый контроль государства распространяется на деятельность органов местного самоуправления по эффективному использованию лишь той части средств, которая поступает из государственных бюджетов различного уровня в форме субсидий. В Великобритании на государственные субсидии приходится около 60% доходов местных бюджетов, в Канаде — более 50% и в США — 34%.

В науке финансового права принято различать субсидии двух видов: общего и специального назначения. Первые называются дотациями и предназначены для покрытия дефицитов местных бюджетов и других расходов общего характера, целевое назначение которых определяется представительными органами муниципальной власти самостоятельно. Вторые представлены субвенциями, которые выделяются из государственного бюджета на финансирование определенных мероприятий и подлежат возврату в случае нарушения их целевого использования. За счет субвенций обычно осуществляется финансирование целевых программ. Поэтому государство особо жестко контролирует использование субвенций, ему не безразлично на какие нужды муниципалитетов расходуются эти средства.

Разновидностью косвенного контроля за деятельностью органов местного самоуправления является судебный контроль. В странах англосаксонской правовой системы в суд могут обратиться юридические и физические лица, интересы которых были нарушены действием либо бездействием местных властей. В результате рассмотрения материалов дела суд вправе объявить правовой акт органов муниципальной власти незаконным. В зависимости от конкретных обстоятельств дела он может также издать приказ органу местной власти об осуществлении в установленные сроки определенных действий. Приказом может быть предписано органу муниципальной власти воздержаться от совершения действий, нарушающих права и законные интересы юридических и физических лиц. Однако суды не вправе по собственной инициативе возбуждать производство о признании решений органов местного самоуправления незаконными.

Таким образом, в странах англосаксонской правовой системы контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в строго ограниченных пределах, установленных законом и судебными прецедентами.