Правовые проблемы государственного регулирования

 

Появление авиации и ее дальнейшее развитие привело к необходимости создания воздушного законодательства, на ряду с этим коммерческое использование авиации привело к необходимости государственного регулирования деятельности собственников, эксплуатантов воздушных судов. Степень и порядок регулирования изменялись с развитием авиации и увеличения форм использования воздушного транспорта и воздушного пространства. В настоящее время воздушное право представляет собой сформировавшуюся доктрину, общепринятые принципы которой используются во всем мире для регулирования деятельности гражданской авиации. Таким образом, можно выделить два направления, которые регулирует нормативно-правовая база в целом - это технические и юридические вопросы регулирования гражданской авиации.

На данный момент в России отсутствует четкая концепция построения системы нормативно-правовой базы регулирования авиационной деятельности. Четкое регулирование какой-либо деятельности является важнейшей государственной задачей.

Специфическая деятельность гражданской авиации, в которой, на ряду, с экономической целесообразностью воздушных перевозок должна обеспечиваться их безопасность, требует и особого построения систем и её управления во всех звеньях. Смена экономической формации и децентрализация управления хозяйственным механизмом со стороны государственных органов требует внедрения нормативного метода управления функционирования воздушного транспорта страны.

Нормативный метод управления органами государственного регулирования предполагает создание адекватной законодательной базы и нормативной документации, регламентирующей деятельность воздушного транспорта, в которых основным критерием является обеспечение безопасности жизнедеятельности и здоровья пассажиров, что, в конечном счёте, определяется безопасностью полетов в гражданской авиации. Переходный период от административной системы к правовому регулированию является наиболее сложным и таит в себе условие неопределённости, что может стать причиной потери управляемости надёжным функционированием всей авиационно-транспортной системы. В этих условиях уже издан закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и «Воздушный кодекс РФ», которые требуют от органов государственного регулирования и эксплуатанта гарантированного обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, что должно подкрепляться введением стандартизации и сертификации объектов воздушного транспорта и процессов эксплуатации воздушных судов. Отсутствие государственных стандартов, регламентирующих обеспечение и производство полетов гражданской авиации, а, следовательно, введение стандартных эксплуатационных процедур в авиапредприятиях гражданской авиации, делает деятельность эксплуатанта воздушного судна по перевозке авиапассажиров незаконной. Таким образом, наличие адекватной нормативной базы является необходимым условием нормативного метода управления надежностью функционирования воздушного транспорта.

Однако во исполнение этой концепции в период с 2004 года Министерством транспорта России был подготовлен ряд нормативно-правовых актов регулирующих авиационную деятельность.

Организационной основой Государственной политики РФ в области воздушного транспорта являются федеральные программы и, в частности, «Федеральная программа по обеспечению безопасности полетов в гражданской авиации», которая утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. №641-р и содержит аспекты государственного обеспечения безопасности, в том числе инвестиции. Также данная Государственная программа определяет стратегические цели, направленные на существенное повышение безопасности полетов и осуществление приемлемого для государства уровня безопасности полетов для вновь создаваемой авиатехники и имеющихся в эксплуатации воздушных судов и оборудования, реализация которой позволит гармонично включиться в работу по реализации Глобального плана обеспечения безопасности полетов Международной организации гражданской авиации, а также создать существенный задел для укрепления позиций Российской Федерации при решении вопросов о направлениях развития международной гражданской авиации, что является одной из важных составляющих эффективного социально-экономического развития Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №596 «О долгосрочной государственной экономической политике» Правительству Российской Федерации поручено утвердить основные государственные программы Российской Федерации, в том числе государственную программу «Развитие транспортной системы». В связи, с чем была разработана Государственная программа «Развитие транспортной системы», которая подготовлена с учетом роли и места транспорта в решении приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Государственная политика Российской Федерации в сфере транспорта на долгосрочный период определена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, Концепции развития аэропортовой сети Российской Федерации на период до 2020 года.

В соответствии с долгосрочными приоритетами государственной транспортной политики, направленными на создание инфраструктурных условий для решения задач модернизации экономики и общественных отношений, а также с учетом комплексной оценки текущего состояния транспортной системы определены цели и задачи государственной программы.

Цели государственной программы отражают конечные результаты решения транспортных проблем социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Цель 1 - Ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике.

Цель 2 - Повышение доступности транспортных услуг для населения.

Цель 3 - Повышение конкурентоспособности транспортной системы России на мировом рынке транспортных услуг.

Цель 4 - Повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы.

В области гражданской авиации концепция отражает необходимость сбалансированного развития всей инфраструктуры воздушного транспорта. В этот список включены: наземные авиатранспортные инфраструктуры, системы топливообеспечения полетов гражданской авиации, инфраструктуры технического обслуживания и ремонта воздушных судов, аэронавигационного обслуживания и метеорологического обеспечения полетов воздушных судов, системы авиационно-космического спасания, медицинского обеспечения полетов и неавиационного бизнеса в аэропортах, дальнейшее развитие инфраструктуры аэронавигационной системы России путем строительства новых и реконструкции действующих объектов. Так же предусматривается повышение сервиса, а именно, повышение комфорта, частоты и регулярности полетов, расширение списка дополнительных услуг (питание, развлечения, услуги связи) и обеспечение привлекательной стоимости авиабилета за счет обновления парка воздушных судов и развития конкуренции между авиакомпаниями, создания авиационных альянсов (в том числе участия в международных) и низкобюджетных авиакомпаний, оснащения воздушных судов и аэродромов оборудованием, обеспечивающим возможность эксплуатации в сложных метеоусловиях, внедрения эффективной системы технического обслуживания и ремонта самолетов нового поколения, для которых характерны сокращенное время простоя при поиске и устранении неисправностей, внедрения современных технологий обслуживания пассажиров, в том числе электронных, сокращения продолжительности наземного трансферта пассажира в аэропорт за счет организации эффективной транспортной связи между аэропортами и населенными пунктами.

Однако даже реализация подобных жизненно необходимых преобразований невозможна без внедрения новых системных подходов и кардинальных решений в системе управления воздушным транспортом, необходима единая система законодательной базы и системообразующей нормативной документации. Анализ состояния нормотворчества в ГА РФ свидетельствует о том, что в этой области отсутствуют единый фонд и государственная система разработки и утверждения нормативных документов, что привело к бессистемному, неупорядоченному изданию множества нормативных документов разного уровня, несоподчиненных друг с другом. Существующий массив документов разрабатывают около 10 различных организаций и учреждений, а для некоторых из них эта тематика является случайной, разовой, что внесло противоречия с другими документами. В ряде случаев рекомендации летному составу утверждаются без апробирования их в условиях реального полета. В подходах к разработке нормативных актов отсутствует принцип их кодификации, классификации, каталогизации, унификации и стандартизации.

Практика издания многочисленных приказов, указаний, решений, постановлений делают сложившуюся нормативную документацию необозримой и непригодной для нормативного метода государственного управления воздушно-транспортной системы страны.

В структуре нормативных документов нет на данный момент, и ранее отсутствовал основополагающий документ, который бы давал наставление по профессиональной подготовке летного, технического и диспетчерского составов. Данное обстоятельство не позволило проводить единую техническую политику в области профессиональной подготовки авиаперсонала и, таким образом, не были реализованы возможности системы профессиональной подготовки для формирования надежных характеристик деятельности авиаспециалистов, что усиливало отрицательное влияние «человеческого фактора» на безопасность полетов. В настоящее время в ГА РФ отсутствует и единый орган, который направлял бы и планировал весь комплекс создания и внедрения нормативно-правовых актов.

В системе управления ГА должна быть создана целая индустрия нормотворчества, причем которая бы соответствовала международным стандартам и не было противоречия между внутрироссийскими нормативными документами и международными таким образом должен обеспечиваться нормативно-правовой метод управления и регулирования на воздушном транспорте.

В связи с чем целесообразно производить внедрение международного опыта в систему Российского нормативного регулирования в гражданской авиации.

На практике сложилась такая ситуация, что каждый международный перелет требовал согласования многочисленных технических и юридических вопросов, которые составляли предмет межгосударственных контактов, и они поддерживались между многими странами. С течением времени появилась необходимость создания международной организации по проблемам воздушного транспорта - требовалось свести в едино разрозненные стандарты и разнообразную нормативную базу для более эффективного использования авиации на международной арене. И так, в 1994 году была учреждена постоянно функционирующая Международная организация гражданской авиации (International Civil Organisation - ICAO, ИКАО), которая включает в себя представителей, разных стран, при этом имеющих общую цель - создание унифицированных правил для авиаторов данных стран. Такая форма сотрудничества представляет собой многосторонний метод регулирования авиационной деятельности.

Воздушный кодекс Российской Федерации (ВК РФ), который устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, ознаменовал начало нового этапа в развитии всей системы воздушного транспорта РФ и ее интеграцию в международную систему воздушного транспорта. Однако, проведенный анализ данного кодекса и его сравнение с другими международными и национальными нормативными актами в области воздушного транспорта, показывает нам определенные недостатки.

Хотелось бы отметить принципиально важной особенностью процесса национального правового регулирования международных воздушных сообщений является необходимость соблюдения авиапредприятиями - эксплуатантами не только норм национального воздушного законодательства, но и всех подписанных международных договоров и соглашений. Так в ст. 3 Воздушного Кодекса РФ определено положение, что международные договоры и соглашения имеют большую юридическую силу и если, международным договором установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Воздушным Кодексом РФ, применяются правила международного договора. Однако практика показывает, что российское нормотворчество в авиационной деятельности слишком расходится с международным опытом, отсутствует прямое применение международных стандартов и правил в авиации, требования отечественных федеральных авиационных правил к качеству авиаперевозок и безопасности полетов не соответствует мировому опыту, что затрудняет международное сотрудничество. Таким образом, все нормативные правовые акты должны разрабатываться в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ, но при этом, необходимо отметить, что все воздушное законодательство Российской Федерации, независимо от иерархического положения документа, должно соответствовать требованиям, стандартам и рекомендациям мирового сообщества, а именно практике ИКАО.

Зарубежный опыт совершенствования структуры и содержания нормативных документов, регламентирующих деятельность гражданской авиации, свидетельствует о том, что объективно обусловлена идея создания глобальных авиационных норм и правил, однако, реализовать это в настоящее время практически невозможно, в силу разных темпов экономического и технологического развития различных регионов мира.

Вместе с тем обусловленное экономическими интересами давление предприятий и авиакомпаний, других организаций авиационной отрасли США и Европы на свои органы гражданской авиации в части ускорения гармонизации применяемых авиационных правил стимулировало достаточно продуктивный диалог экспертов этих стран в интересах сближения требований федеральный авиационных правил США и Европы для упрощения процедур взаимной сертификации авиационной продукции. При этом в качестве начального этапа рассматривается концепция гармонизированных региональных общих авиационных правил для основных авиационных держав.

Таким образом, в мире наблюдается тенденция к унификации правил и стандартов для упрощения взаимоотношений между государствами, организациями, авиакомпаниями в авиационной отрасли.

Учитывая геополитическое положение Российской Федерации объективна необходимость учета требований Европейский авиационных правил при выполнении полетов в Европу и США. В силу этого обстоятельства необходимо так же наравне с США и Европой вступить в процесс гармонизации нормативной базы в области авиации.

Однако для этого сначала необходимо разобраться с национальным регулированием. Существующий массив документов разрабатывают около 20 различных организаций и учреждений, а для некоторых из них эта тематика является случайной, разовой, что породило субъективизм и внесло противоречия с другими документами. Практика издания многочисленных приказов, указаний, решений, постановлений делают сложившуюся нормативную документацию необозримой и непригодной для нормативного метода государственного управления воздушно-транспортной системы страны.

Заключение

 

Анализ состояния нормотворчества в ГА РФ свидетельствует о том, что в этой области отсутствуют единый фонд и государственная система разработки и утверждения нормативных документов, что привело к бессистемному, неупорядоченному изданию множества нормативных документов разного уровня, несоподчиненных друг с другом.

Однако практика показывает, что российское нормотворчество в авиационной деятельности слишком расходится с международным опытом, отсутствует прямое применение международных стандартов и правил в авиации, требования отечественных федеральных авиационных правил к качеству авиаперевозок и безопасности полетов не соответствует мировому опыту, что затрудняет международное сотрудничество.

Функционирование системы обслуживания воздушного движения России должно соответствовать требованиям Воздушного кодекса Российской Федерации, Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, нормам обеспечения безопасности полетов и стандартам ИКАО.

Регулирование деятельности должно осуществляться централизованно на государственном уровне на основе законодательно закрепленного сохранения равенства прав всех пользователей воздушного пространства на его использование и выполнения международных обязательств, принятых Российской Федерацией.

 

Список литературы

1. http://ru.wikipedia.org/wiki/Авиакомпании_России

2. http://www.transproekt.ru/otrsl/2_0.html

.   Логвин А.И., Власов А.Ю. Организация воздушного движения: Учебное пособие. - М.: МГТУ ГА, 2008 г.

.   Е.В.Костромина «Экономика авиакомпании в условиях рынка» НОУ ВКШ «Авиабизнес» Москва, 2002 стр. 14-27

.   http://www.aerohelp.ru/analytics/info/95

 

Приложение 1

 

Аэродромная сеть России.

 

Негативная тенденция сжатия аэродромной сети, можно сказать, прекратилась, но и развитие сети пока не началось. Численность аэродромов остается в 1,5 раза меньше, чем была в 2000 году. В то же время продолжаются работы по реконструкции аэродромной сети, что приводит к повышению качества аэропортового обслуживания. Также подвергнута масштабной модернизации аэронавигационная система России, что позволяет поэтапно внедрять современные технологии навигации.

 

 

Приложение 2

 

Авиакомпании России.

 

Приложение 3

⇐ Предыдущая123

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: