 |
Процедура разработки комплексной программы социально-экономического развития
|
|
|
|
Многообразие муниципалитетов и задач, которые стоят перед ними в процессе определения перспектив развития, делает невозможным разработку единого жесткого стандарта или шаблона, по которому могли бы готовиться документы такого рода. Однако самая общая рамочная структура, отвечающая их целям и задачам, может быть предложена. Многие методологи муниципального управления неоднократно предлагали варианты структуры многолетних муниципальных плановых документов, и практически все они построены вокруг одной логической конструкции – от анализа к целеполаганию и предложению инструментов достижения поставленных целей.
Организационный этап
Процесс работы над комплексной муниципальной программой социально-экономического развития должен быть организован так, чтобы она велась стабильно целенаправленно, профессионально, в условиях широкой и стабильной поддержки всего местного сообщества.
Поэтому представляется необходимым выполнить ряд условий:
Во-первых, процесс работы над программой должен быть инициирован представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования (в том случае, если он возглавляет местную администрацию) либо инициативной группой, имеющей поддержку высших должностных лиц местного самоуправления. Наибольший эффект достигается, если организацию процесса, во всяком случае на начальных этапах, курирует непосредственно глава местной администрации. Впоследствии функции практического организатора работы по разработке программы могут быть переданы другому лицу, например, сотруднику администрации достаточно высокого ранга, получившему соответствующее официальное поручение.
|
|
|
Во-вторых, необходимо создать профессиональную рабочую группу. Наиболее эффективным представляется создание рабочей группы на основе местной администрации. В состав рабочей группы должны войти депутаты представительного органа местного самоуправления, а также представители органов государственной власти (федеральной, региональной), которая, во-первых, имеет свои интересы в ходе развития территорий, во-вторых, обладает достаточными рычагами (административными, правовыми, финансовыми) для влияния на ситуацию в поселении. В качестве экспертов в рабочую группу приглашаются представители предпринимательского сектора, некоммерческих, общественных и учебных организаций. «Внешние» по отношению к администрации эксперты могут либо принимать непосредственное участие в разработке плана, либо проводить экспертизу документов, подготовленных более узким составом группы. Для налаживания совместной работы целесообразно ознакомить членов рабочей группы с особенностями комплексного подхода к муниципальному развитию, четко обозначить цели и задачи, которые необходимо решить в ходе работы над программой. Рабочая группа может быть создана либо только на время разработки комплексной программы, либо существовать и далее, занимаясь мониторингом социально-экономической ситуации в поселении и оценкой хода выполнения программы.
В-третьих, к процессу создания, принятия и реализации программы необходимо подключить местное сообщество. Схемы участия общественности в выработке программы могут быть многообразны и зависят от особенностей каждого конкретного муниципального образования. Работа над программой сразу должна быть широко анонсирована (через СМИ, публичные выступления руководителей и пр.). В ходе работы над программой необходимо обеспечить освещение данного процесса в СМИ, организацию общественных обсуждений по отдельным направлениям программы, общественных слушаний по сводному проекту. Чрезвычайно важно обеспечить проработку основных стратегических установок программы с наиболее активными слоями местного сообщества: молодежью (в т.ч. учащимися старших классов), предпринимательскими кругами и т.п. Возможна организация действующих на период подготовки программы комиссий и групп по отдельным наиболее актуальным направлениям стратегического развития, включающих представителей и администрации, и местного сообщества.
|
|
|
На практике процесс работы над программой начинается проведением совещания у главы администрации поселения с приглашением руководителей ключевых подразделений администрации и депутатов представительного органа местного самоуправления, на котором принимается решение о разработке программы и согласовывается примерный порядок работы над ней. Решение оформляется постановлениям главы администрации поселения о разработке программы и создании рабочей группы. Разработанный рабочей группой план работы над программой утверждается у главы администрации поселения. Проводится семинар для членов рабочей по проблематике муниципального социально-экономического развития (возможно, с приглашением консультантов). Одновременно организуется информационная кампания по освещению хода работы над Программой.
После завершения организационных мероприятий можно переходить к содержательной работе над программой, которая состоит из ряда этапов.
Аналитический этап
На аналитическом этапе в подготовки комплексной программы проводится тщательное исследование социально-экономической ситуации в поселении для реалистичной оценки внешних и внутренних условий развития муниципального образования, его ресурсов, учета разнообразия интересов самых разных представителей местного сообщества.
Обычно основным источником информации для анализа социально-экономической ситуации в муниципальном образовании являются данные текущих статистических наблюдений, дающих представление о ситуации и динамике социально-экономических процессов в муниципальном образовании. Однако для поселений, особенно вновь созданных, эти данные не всегда являются доступными в полном объеме. Частично информация может оказаться доступна в отраслевых отделах районных администраций. Однако значительный объем информации придется собирать непосредственно на местах. Незначительные масштабы поселения в этом случае существенно упрощают задачу.
|
|
|
В ходе анализа необходимо также оценить:
- экономико-географическое положение и климатические условия;
- природно-ресурсный потенциал поселения;
- местная и региональная нормативно-правовая база социально-экономического развития поселения;
- структура управления поселения, организационная система планирования развития поселения, организация бюджетного процесса;
- реализуемые местные и региональные программы, проекты и управленческие решения, направленные на развитие поселения;
- политический и информационный климат;
- социально-психологический климат.
Для получения многоплановой и объективной информации о поселении могут быть использованы материалы опросов населения, руководителей предприятий и организаций, местных и региональных СМИ, предпринимателей; интервью; материалы встреч с представителями предприятий и организаций и пр.
К проведению опросов населения могут быть привлечены студенты местных образовательных учреждений. Именно таким образом было организовано обследование на аналитическом этапе подготовки комплексной программы в городе Бузулуке (Оренбургская область). Студентки местного педагогического колледжа в вечернее время провели телефонный опрос жителей города, по наиболее острым вопросам городской жизни. Результаты опроса позволили более обосновано ранжировать городские проблемы, выстраивать приоритеты их решения.
На основе проведенного анализа оцениваются тенденции развития основных демографических, социальных и экономических процессов.
Для разработки стратегической концепции развития муниципального образования необходимо, чтобы анализ собранной информации позволил выделить позитивные и негативные факторы развития как самого муниципального образования, так и той внешней среды, в рамках которой это муниципальное образование существует. Формализовать результаты подобного анализа возможно в рамках использования формата SWOT-анализа[i][1].
|
|
|
Аббревиатура SWOT произошла от названия четырех факторов, рассматриваемых в процессе проведения анализа: Strengths – сильные стороны, Weaknesses – слабые стороны, Opportunities – возможности, Threats – угрозы
Сильные и слабые стороны – это те составные части деятельности муниципалитета, которые он в состоянии контролировать. Возможности и угрозы – это те факторы, которые находятся вне контроля муниципалитета и могут повлиять на процесс его развития. SWOT-анализ позволяет, сравнивая внутренние силы и слабости с возможностями и угрозами внешней среды, делать вывод о том, в каком направлении развивать поселение, и в конечном итоге как распределять имеющиеся у него ресурсы.
В целом проведение SWOT-анализа сводится к заполнению т.н. «матрицы SWOT-анализа», которая представляет собой таблицу, состоящую из четырех квадрантов. В верхние квадранты записываются преимущества социально-экономического положения поселения, которые оно должно развивать и использовать и слабые стороны, которые следует ликвидировать, либо превратить в преимущества. В нижней строке таблице указываются шансы, предоставляемые поселению внешней средой, а также возможности, и угрозы, которые могут возникнуть в связи с изменениями окружающей обстановки.
Для того чтобы определить сильные и слабые стороны, возможности и угрозы необходимо:
· составить перечень параметров, по которому будет оцениваться положение поселения;
· по каждому параметру определить, что является сильной стороной, а что слабой, что способствует и что угрожает его развитию;
· из всего перечня выбрать наиболее важные факторы для данного конкретного поселения и занести их в матрицу SWOT-анализа.
За основу при оценке внешних и внутренних факторов может быть взята следующая группировка параметров:
Экономико-географическое положение – природные факторы (климат; катаклизмы), природные ресурсы, геополитические факторы (уровень интеграции в систему районных и региональных потоков), транспортное сообщение.
Экология.
Демография – динамика, структура.
Экономические факторы – отраслевая структура, состояние инфраструктуры, ресурсы (энергетические, материальные, трудовые), технологический уровень производства, экономическая безопасность.
Социальные факторы – доходы (уровень, структура, динамика), обеспеченность жильем, уровень занятости, медицинские и образовательные услуги (качество, доступность), социальные гарантии.
|
|
|
Институциональные и регулятивные факторы – правовая база, механизмы, инструменты, структура управления.
Культурно-исторические – ценности, наследие, традиции.
Выявленные из полученного перечня наиболее значимые параметры SWOT – анализа позволяют составить матрицу решений. Если составить матрицу, в столбцах которой разместить характеристики внешней среды (возможности и угрозы), а по строкам – сильные и слабые стороны, то в местах пересечения строк и столбцов появляется возможность фиксировать решения, направленные на устранение проблем, например, использование сильных сторон для устранения внешних угроз; использование возможностей внешней среды для укрепления слабых сторон поселения; представить масштаб опасности воздействия на поселение внешних угроз с учетом имеющихся слабых сторон и т.д.
Составленная таким образом матрица решений позволяет построить систему действий, включающую как стратегические направления, так и программы и проекты оперативного управления.
Наглядность и простота SWOT-анализа делает его удобным инструментом проведения различного рода мероприятий с участие представителей общественности по обсуждению возможных вариантов развития поселения.
Подготовка Концепции
Следующий этап работы – подготовка Концепции развития поселения – направлен на формирование основных долгосрочных ориентиров развития, которые в дальнейшем станут основой для разработки среднесрочных целевых программ. В Концепции определяются цель и стратегические направления развития, которым будут соответствовать целевые программы. В Концепции также формулируется экономическая политика, которую избирает для себя поселение, в частности, допустимость или недопустимость использования тех или иных экономических рычагов и механизмов.
На основе анализа социально-экономического положения, прогноза основных показателей развития, сопоставления конкурентных преимуществ и недостатков поселения, оценки внешних и внутренних условий развития, осуществленных в рамках SWOT-анализа, разрабатываются сценарии социально-экономического развития муниципального образования, и выбирается наиболее вероятный из них.
В настоящее время поселения при разработке сценариев все чаще отходят от традиционной схемы, включающей «оптимистический», «пессимистический» и «реалистический» варианты развития событий, которые отличаются друг от друга различной динамикой, по существу, одного и того же круга количественных и качественных показателей. Определение направлений, по которым поселение будет развиваться в перспективе, требует отражения всего спектра реальных возможных вариантов изменения ситуации в поселении в будущем. Круг рассматриваемых параметров при выборе сценария в этом случае также отличается исключительным разнообразием – от колебаний товарно-сырьевых рынков до политических коллизий, от демографических изменений до состояния муниципальной инфраструктуры. Все зависит от важности тех или иных параметров для конкретного муниципалитета.
Следующим шагом в разработке Концепции является формирование перспективного «видения» муниципального образования. Видение – это своего рода образ поселения на долговременную перспективу, такой, каким его видит местное сообщество в условиях, определенных ранее разработанным сценарием, с изложением его специфических функций, приблизительного размера, облика жителей, качества их жизни, места поселения в системе других муниципальных образований и т.д.
Взаимодействие с местным сообществом на этапе формирования перспективного видения муниципального образования чрезвычайно важно. Примером этого может служить процесс разработки стратегического плана в одном из шахтерских городов, где в ходе реструктуризации угольной промышленности были закрыты шахты. Поскольку данный город являлся городом-спутником областного центра, первоначальные представления о его перспективах были связаны фактически с превращением его в «спальный район» крупного города. Однако выяснилось, что местное сообщество, в частности молодежь, абсолютно не согласны с подобным видением перспективы муниципального образования. В результате был сформирован совершенно другой образ будущего данного муниципалитета – как центра притяжения инвестиций, использующего в качестве конкурентных преимуществ близость крупного областного центра при обеспечении более дешевых коммунальных и социальных услуг. Основанная на подобном видении стратегия оказалась чрезвычайно успешной.
В соответствии с сформированным видением определяются стратегические цели и задачи развития. Цели могут быть различными в зависимости от состояния и уровня развития разных муниципальных образований. Однако стратегия не должна быть «обо всех проблемах сразу». Этот документ предполагает концентрацию на нескольких ключевых идеях, лозунгах развития. Данный принцип легче реализовать в небольшом поселении, где проще определить несколько векторов развития, но такой подход используют и крупные города. Стратегические цели разворачиваются в задачи, предполагающие конкретные решения в долго- и среднесрочной перспективе, для чего в дальнейшем будут сформированы целевые программы.
Окончательный текст Концепции готовит достаточно узкий коллектив разработчиков, которые могут профессионально обобщить материал и изложить его в декларативном, «политическом» документе.
|
|
|
