 |
Права на недвижимость государства и муниципальных образований.
|
|
|
|
П.1 ст.2 ГК ограничивается признанием возможности выступления в гражданских правоотношениях, наряду с гражданами и юридическими лицами, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Гл.5 ГК определяет особенности правового положения соответствующих, субъектов и установленного для них правового режима.
Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования самим выделением их в особую главу признаны ГК особыми видами субъектов гражданского права. Их объединяет то, что все они осуществляют основную деятельность в рамках публичного права, но в связи с этим нуждаются в выступлении в гражданском обороте. Непременным условием такого выступления служит наделение соответствующих образований гражданской правосубъектностью[25].
Хотя п.1 статьи 124 ГК РФ прямо называет только один из основных принципов гражданского законодательства - равенство сторон, в действительности на отношения с участием указанных в гл.5 субъектов распространяются и все остальные из числа предусмотренных в ст.1 ГК основные начала гражданского законодательства, в том числе неприкосновенность собственности, свобода договора и др.
Правовой, в том числе гражданско-правовой, статус указанных субъектов определяется соответственно Конституцией, конституциями республик в ее составе, уставами других субъектов РФ, положениями о муниципальных образованиях, а также иными законами, включая ГК.
Правоспособность указанных в гл.5 ГК субъектов не во всем совпадает. Правоспособность субъектов РФ и муниципальных образований может быть определенным образом ограничена законами Российской Федерации. В частности, это связано со ст.212 ГК, допускающей определение видов имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.
|
|
|
В отдельных правовых актах, регулирующих выступление Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданском обороте, содержатся прямые отсылки к нормам ГК. В частности, соответствующие указания включены в Федеральный закон от 24 марта 1995 г. "О государственных долговых товарных обязательствах", посвященный облигациям государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления и обязательствам перед сдатчиками сельскохозяйственных продуктов. Эти обязательства названы "государственным долгом", и, соответственно, предусмотрено, что они "подлежат исполнению надлежащим образом в соответствии с нормами действующего Гражданского кодекса Российской Федерации"[26]. Такие отсылки не являются обязательными. Необходимость применять к рассмотренным субъектам нормы гл.5 и других статей ГК определяется правовой природой подобных отношений.
П.2 статьи 124 ГК РФ закрепляет презумпцию распространения на отношения с участием указанных в гл.5 субъектов общего для юридических лиц правового режима. Соответственно отказ от применения той или иной нормы, в которой адресатом служит юридическое лицо, к отношениям с участием Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований возможен только в двух указанных в п.2 случаях.
К Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, исходя из особенностей их правового положения, не могут быть применены, в частности, определенные нормы гл.4 ГК "Юридические лица". Среди них ст.49 ГК "Правоспособность юридического лица", ст.51 "Государственная регистрация юридических лиц", ст.54 "Наименование и место нахождения юридического лица", ст.55 "Представительства и филиалы", а равно ст.61, 62, 63, 65 ГК, посвященные ликвидации юридического лица.
|
|
|
В ряде статей ГК и других изданных в соответствии с ним законов и иных правовых актов содержатся специальные упоминания о выступлении в гражданских отношениях всех или некоторых субъектов, указанных в гл.5 ГК. Например, ст.582 ГК включила их в число тех, кому могут быть сделаны пожертвования.
Отдельные из этих норм выделяют гражданские правоотношения, в которых могут выступать исключительно указанные субъекты. Сюда относятся: ст.16 ГК - о возмещении убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, ст.115 ГК - о субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества, ст.212, 214 и 215 ГК - о праве собственности указанных в коммент. статье субъектов, ст.279 и 281 ГК - о выкупе имущества для государственных или муниципальных нужд, ст.306 ГК - о последствиях принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, ст.817 ГК, признающая, что заемщиком в договоре государственного займа могут быть только Российская Федерация или субъект РФ, а муниципального займа - только муниципальное образование, ст.840 ГК - о случаях субсидиарной ответственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при невозврате гражданам банками вкладов, ст.1063 ГК - о выступлении указанных в гл.5 ГК субъектов в качестве организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр, ст.1069, 1070, 1071, 1081 ГК - о специальных случаях возмещения вреда гражданам и юридическим лицам за счет казны субъектов, указанных в гл.5 ГК. Специальные случаи выступления соответствующих субъектов указаны, в частности, в Федеральных законах от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе"[27], от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции"[28].
В соответствии с Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 "О частных инвестициях в Российской Федерации"[29] предусмотрено, что инвестор победившего на конкурсе инвестиционного проекта вправе по своему выбору определить различные формы участия государства в финансовом обеспечении проекта, включая предоставление валютно-номинированного государственного кредита, предоставление государственных инвестиционных ресурсов на условиях закрепления в государственной собственности части акций создаваемых акционерных обществ. В первом случае государственная поддержка осуществляется за счет средств федерального бюджета.
|
|
|
Согласно постановлению Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 534 "О дополнительном стимулировании частных инвестиций в Российской Федерации"[30] государственная поддержка реализации прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов может осуществляться за счет средств федерального бюджета, выделяемых на возвратной основе, либо на условиях закрепления в государственной собственности части акций создаваемых акционерных обществ, или путем предоставления государственных гарантий по возмещению части вложенных инвестором финансовых ресурсов в случае срыва выполнения инвестиционного проекта не по его вине. Государственные гарантии для инвестиционных проектов предоставляются в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете на очередной год.
В ряде норм содержатся указания, предусматривающие, напротив, ограничения выступлений рассматриваемых субъектов в специально установленных случаях.
Так, Закон о переводном и простом векселе устанавливает, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только при условии, если это специально предусмотрено законом[31].
В некоторых случаях выделение субъектов, указанных в гл.5 ГК, связано с необходимостью создания для них специального правового режима. Так, в силу п.1 ст.1063 ГК признается, что Российская Федерации, субъекты РФ и муниципальные образования могут выступать в роли организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр; при этом особо оговорено, что, в отличие от других участников гражданского оборота, они в лицензии не нуждаются.
|
|
|
Широкое развитие в последние годы получило вступление соответствующих субъектов в различного рода отношения, в основе которых лежит государственный кредит. Так, среди других ценных бумаг, выпущенных от имени государства, можно указать на государственные ценные бумаги, государственный республиканский внутренний заем, государственные казначейские векселя, казначейские облигации, золотые сертификаты, облигации внутреннего государственного валютного займа, государственные краткосрочные бескупонные облигации, облигации государственных сберегательных займов и др.
Статья 125 ГК РФ посвящена определению порядка деятельности указанных в гл.5 ГК субъектов. Как это имеет место и в отношении юридических лиц, гражданская дееспособность Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований осуществляется через их органы. Круг таких органов, а также их полномочия определяются каждым из субъектов, указанных в гл.5 ГК. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. N 710[32] в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты РФ, федеральные комиссии и федеральные службы, российские агентства), а также органы федерального надзора России. Положения и другие акты, определяющие статус соответствующих исполнительных органов, подведомственных Президенту РФ, по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, утверждаются, начиная с министерств, Президентом РФ, а других федеральных органов - Правительством РФ.
Особое место среди всей системы органов Российской Федерации занимает Правительство РФ. Отражая это, действующее законодательство в ряде случаев отождествляет его с государством как таковым. Так, Лесным кодексом стороной в договоре концессии признается Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган.
Отождествление указанного субъекта с его органом выражено и в Законе РФ от 13 ноября 1992 г. "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", в котором таким долгом признаются "обязательства Правительства РФ"[33]. Применительно к гражданским отношениям это означает, что Правительство РФ обладает неограниченными полномочиями для выступления от имени Российской Федерации.
Система органов субъектов РФ определяется Конституцией (республика) или уставом (для остальных субъектов РФ).
В соответствии со ст.131 Конституции структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
|
|
|
Компетенция органов, которые выступают от имени указанных в гл.5 ГК субъектов, носит либо общий, либо специальный характер. В первом случае соответствующие полномочия устанавливаются в самих положениях об этих органах и в других актах.
В Положении о Министерстве финансов РФ, утв. постановлением Правительства РФ, от 19 августа 1994 г. N 984[34], предусмотрено заключение от имени Правительства РФ соглашения с ЦБР о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели. В Положении о Министерстве топлива и энергетики РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 27 января 1996 г. N 60[35], закреплено его право заключать от имени Правительства РФ, т.е. фактически от имени Российской Федерации, производственные контракты с определенными нефтяными компаниями. Положение о федеральном казначействе, утв. постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864[36], среди прочего предоставляет право осуществлять операции со средствами республиканского бюджета Российской Федерации, государственных федеральных и внебюджетных средств.
Положение о Министерстве природных ресурсов РФ[37] наделяет его правом выполнять функции генерального заказчика в отношении работ по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы, а также проектных и строительных работ в области водного хозяйства; ему же предоставлено право предъявлять в установленном порядке в суд или в арбитражный суд требования о возмещении убытков, причиненных в результате нарушения законодательства о недрах и водного законодательства.
В Положении о Министерстве здравоохранения РФ[38] предусмотрено его право привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в том числе зарубежных, к решению проблем, входящих в его компетенцию.
Министерство РФ по атомной энергии является государственным заказчиком по разработке, испытаниям, производству, разборке и утилизации ядерных зарядов и боезапасов в рамках выполнения государственного оборонного заказа[39].
Специальные поручения, о которых идет речь в п.3 коммент. статьи, на выступление от имени Российской Федерации (или приравненные к нему выступления от имени Правительства РФ), обычно рассчитанные на многократное применение, включаются в различного рода постановления Правительства РФ. Так, Положением о порядке заключения и реализации инвестиционных соглашений подчеркнуто, что в таких соглашениях с российской стороны выступает Министерство экономики РФ, а с иностранной - компания, удовлетворяющая определенным признакам[40]. Таким же образом постановлением Правительства РФ от 6 июня 1996 г. N 652 Минфину РФ было предоставлено право в 1996 г. выдавать поручительства по кредитам коммерческих банков, которые привлекаются получателями средств федерального бюджета, на основе договора с банками, уполномоченными Правительством РФ на проведение операций со средствами федерального бюджета[41]. Постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 ГКИ РФ было наделено полномочиями по управлению федеральной собственностью, включая имущество бывшей Российской империи, а также бывшего Союза ССР, находящееся за рубежом[42].
Министерства и другие органы рассматриваемых субъектов по общему правилу представляют собой учреждения и как таковые наделяются правами юридического лица (см, например, указания, содержащиеся в Положении о Министерстве природных ресурсов РФ. В этой связи следует различать деятельность органа, наделенного гражданской правоспособностью, от имени указанного в гл.5 ГК субъекта и от собственного имени. В первом случае при заключении договора от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования права и обязанности возникают у этих субъектов. Во втором носителем прав и обязанностей становится сам орган. Именно он заключает договор для удовлетворения собственных "учрежденческих" нужд, в частности, при аренде помещения. Он же несет ответственность при совершении деликта (имеется в виду, например, наезд на гражданина машины, принадлежащей такому органу). В подобных случаях Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут нести ответственность только субсидиарно как собственники учреждения в порядке, предусмотренном п.2 ст.120 ГК. Аналогичный характер носят правоотношения, возникающие в силу постановления Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 868, которым предусмотрено, что в целях привлечения инвестиций выпускаются облигации железнодорожного транспорта (транспортные обязательства). При этом в роли эмитента, как подчеркнуто в постановлении, от своего имени выступает Министерство путей сообщения[43].
Выступление юридических лиц и граждан от имени субъектов, указанных в гл.5, осуществляется в соответствии со специальными поручениями. Так, например, утв. Правительством РФ Порядок оформления и реализации задолженности субъектов Российской Федерации федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 г.[44] предусмотрел, что Минфин РФ для продажи соответствующих обязательств должен заключать договоры с посредниками и агентами, в роли которых выступают банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг и организаторы торговли на рынке ценных бумаг, имеющие необходимую лицензию.
Возможно и передоверие, исходящее от федеральных органов субъектов РФ. Так, при выпуске жилищных сертификатов для выдачи гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций, эмитентом является Минфин РФ, но от его имени может выступать руководитель, заместитель руководителя органа исполнительной власти субъекта Федерации или уполномоченные им субъекты Федерации[45]. Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности"[46] установлено, что учредителями от имени государства в предприятиях, создаваемых с участием иных лиц, выступают ГКИ РФ и Российский фонд федерального имущества по решению Правительства РФ, при этом ими могут назначаться по поручению Правительства представители государства на предприятиях.
Представительство граждан связано, в частности, с его участием в управлении акционерными, другими обществами и товариществами. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200[47] представителями государства в органах управления указанных юридических лиц могут выступать, помимо государственных служащих, и все иные граждане Российской Федерации (кроме избранных в представительные органы исполнительной власти, а также служащих Российского фонда федерального имущества). С таким гражданином заключается контракт на представление интересов государства в соответствующих органах управления обществ и товариществ, акции (доли, паи) которых закреплены за государством.
Закон о приватизации определяет, кто, в каком порядке и в каких целях назначается представителем интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в открытых акционерных обществах, акции которых закреплены в государственной или муниципальной собственности (ст.6).
|
|
|
