 |
Понятия и основные характеристики «местного самоуправления» и «муниципального управления»
|
|
|
|
Понятие «местное самоуправление» часто смешивают с понятием «муниципальное управление». Данное смешение неправомерно.
Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве.
Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. В то же время местное самоуправление в более современном понимании не ограничивается лишь совместным ведением дел в интересах некоторой группы людей, проживающих на одной территории. Ей присущи и определенные властные элементы, т.е. возможность для решения своих задач регулировать определенные отношения и добиваться от окружающих, как минимум, проживающих и решающих свои вопросы совместно на той или иной территории, исполнения требований «общины», местного сообщества.
Ключевыми для понимания сущности местного самоуправления являются следующие основные подходы:
· местное самоуправление является формой самоорганизации жителей;
· местное самоуправление представляет определенный вид деятельности на территории;
· местное самоуправление является формой публичной власти.
В социальных науках термин «самоуправление», как и большинство других, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается по-разному.
В современной российской науке местное самоуправление определяется как форма народовластия (форма публичной власти), позволяющая территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива. Это определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как социального явления.
|
|
|
Термин «муниципальное управление» не встречается в законодательстве и является сравнительно новым в теории, и в практике современного государственного строительства, хотя вопросы управления муниципальным хозяйством разрабатывались в России и ранее (наиболее известным трудом является «Основы городского хозяйства» Л. Велихова). Слова «муниципальный», «муниципалитет» происходят от латинского «municipium» и изначально восходят к двум корням: «munus» тяготы, бремя, а «capio», «recipio» - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называется городское управление, принимающее на себя бремя общественной власти для выполнения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Понятие «муниципальное управление» появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления.
Муниципальное управление - это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.
Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения. Объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью - создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества. Для осуществления управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими, административными.
|
|
|
Правовой ресурс обеспечен правом органов местного самоуправления принимать правовые нормативные акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
Экономический ресурс обеспечен правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (включая землю), формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, регулирования цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий.
Административный ресурс означает создание организационных структур для решения тех или иных задач муниципального управления. В современных условиях эффективность муниципального управления в немалой степени зависит от выбора организационной структуры управления, определения субъектом управления главной цели и приоритетных задач, направленных на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения в муниципальном образовании.
В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования.
Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.
Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.
В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.
|
|
|
Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления:
«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.
Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».
Что касается российского законодательства. Федеральный закон от 2003 г., вступающей в силус 1 января 2006 г., говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Сопоставление приведенныхформулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент сделанна местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется,что важным является и то, и другое.
|
|
|
Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем - органы местного самоуправления.
В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именнореальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служитглавным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. ВступлениеРоссии в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требуютучета всех ее отправных положений. Европейской Хартией установлено, чтопринцип местного самоуправления должен быть признан в законодательствестраны и по возможности в конституции страны.
Конституцией же РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является ее народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституционные основы местного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3.
Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л. Велиховым. К таким признакам он относит:
• различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
• разграничение сфер компетенции... Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
• самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;
• территориально-ограниченный выборный принцип.
Все эти принципы в тех или иных формулировках закреплены в ЕвропейскойХартии местного самоуправления и в Конституции РФ.
Таким образом, местное самоуправление - это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.
Местное самоуправление основано на ряде принципов, под которыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов1. Принципы местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления, в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления и в других законодательных актах. Они определяют демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, их соблюдение обязательно для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением местных вопросов на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации, а также с уставами муниципальных образований. Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается организационными формами и методами деятельности муниципальных органов.
|
|
|
В Конституции РФ названы следующие общие принципы местного самоуправления:
ü самостоятельность решения населением вопросов местного самоуправления (ст. 12 и 130).
Муниципальные образования самостоятельны в решении вопросов местного значения, которая реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, через деятельность граждан в выборных и других органах местного самоуправления. Муниципальное образование разрабатывает устав, который принимает представительный орган местного самоуправления или непосредственно население. Органы местного самоуправления организационно обособлены, наделены в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Население самостоятельно определяет организационную форму осуществления местного самоуправления, наименование и структуру его органов. Местное самоуправление обеспечено финансово-экономической самостоятельностью, управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы;
ü организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12).
Местное самоуправление должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действия для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в его ведении. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако строят отношения с другими муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и государственной властью. Предметы ведения разграничиваются между муниципальными образования, они не подчиняются другим муниципальным образованиям. Являясь юридическими лицами, муниципальные образования обладают правом на муниципальную собственность и являются участниками гражданского оборота;
ü многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131).
Местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Население может самостоятельно выбирать любые формы и сочетания форм представительной (выборные органы местного самоуправления) и непосредственной демократии (референдум, выборы, собрание), определять организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления. Граждане могут реализовать свое право на народную правотворческую инициативу и на индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления;
ü обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-финансовыми ресурсами (ст. 132).
Местное самоуправление должно иметь условия, позволяющие его органам обладать достаточными для осуществления своих функций средствами. Местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы. Местному самоуправлению в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления гарантируется: обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных ему отдельных государственных полномочий; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
ü гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133).
Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.
К основным принципам муниципальной службы относятся принципы, прописанные статье 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
) стабильность муниципальной службы;
) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
) внепартийность муниципальной службы
Также местное самоуправление имеет свои функции. Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельностью. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.
Выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Местное самоуправление самостоятельно решает все' вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.
Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие социально-целевые функции управления, основанные на принципах демократии и децентрализации власти:
) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования полномочны принимать и вносить изменения в свои уставы, контролировать их соблюдение; определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения; образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия; проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; определять условия и порядок организации муниципальной службы;
) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственность, порядок и условия ее приватизации; утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, образуют целевые внебюджетные фонды; устанавливают местные налоги и сборы; разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении; принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; контролируют деятельность иных органов местного самоуправления и должностных лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Иные органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать с муниципальным имуществом иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов. Местное население или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добро вольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения, местное население, кроме того, может определять на референдуме порядок и условия приватизации муниципальной собственности.
) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, что означает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; управление местными финансами; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; хозяйственная деятельность, создание и управление муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования; координирование участия предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования; осуществление внешнеэкономической и иной предусмотренной законом деятельности;
) обеспечение прав и интересов населения и местного самоуправления. Создание условий жизнедеятельности населения - самая обширная функция, в нее входит: содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения; обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальном образовании; создание условий для развития физической культуры и спорта, для организации зрелищных мероприятий; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; утилизация и переработка бытовых отходов; ритуальные услуги и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов;
) охрана общественного порядка и обеспечение противопожар~ ной безопасности. Сюда входят вопросы обеспечения обществ венного порядка на территории муниципального образования,, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью (ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления№), создание народных дружин; организация муниципальной противопожарной службы;
) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Эту функцию осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Они вправе разработать проекты законодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, которые должны рассматриваться законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться также в органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений и организаций, в том числе по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению. Граждане, население муниципальных образований участвуют в реализации данной функции, используя, прежде всего институты и формы прямой демократии, в некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (например, при изменении границ муниципального образования). Граждане могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций, они могут обращаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное самоуправление). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне, например, муниципальные образования могут обращаться в Конгресс региональных и местных властей Европы. В частности, в палате местных властей Конгресса имеют своего представителя и муниципальные образования России. Ни один процесс управления не может осуществляться без социально-организационных функций, которые включают:
) сбор и анализ информации. От полноты и объективности собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят обоснованность принимаемых управленческих решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку решая вопросы местного значения, осуществляя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят, прежде всего, из интересов населения, необходимости постоянно изучать мнения населения по тем или иным вопросам местного значения, для чего используются возможности социологических методов сбора и анализа информации. Эта функция предполагает организацию муниципальной информационной службы;
) выработка и принятие управленческого решения. Процедура выработки и принятия решения по вопросам, отведенным к предметам ведения муниципального образования, может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. На именование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;
) организация - воздействие на сознание и поведение людей. В муниципальной деятельности сочетаются правовые и неправовые формы, публично-правовые и частноправовые методы управления. В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться муниципальный (административный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований;
) регулирование - оперативное внесение изменений и дополнений в принятые управленческие решения, в устранении причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса управления;
) координация - обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности;
) контроль и учет: проверка качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенность данной функции состоит в использовании форм общественного контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью самих органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований возлагается на представительный орган местного самоуправления. Население осуществляет контроль за соблюдением уставов муниципальных образований.
Таким образом, мы видим, что муниципальное управление имеет сложную структуру, которая формировалась на протяжении многих десятилетий. И в следующей части курсовой работы будут раскрыты этапы развития местного самоуправления.
|
|
|
