 |
Правовые режимы использования и управление муниципальной собственностью
|
|
|
|
муниципальный собственность имущество приватизация
Содержание права собственности замыкается в традиционных правомочиях собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Имущественные права муниципальных образований наряду с объектами муниципальной собственности и средствами местных бюджетов составляют экономическую основу местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).
Содержание права собственности раскрывает ст. 209 ГК РФ: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом». [1.3]
Владение - начальная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности.
Пользование - отношения собственности, означающие применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по желанию и усмотрению пользователя.
Распоряжение - наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений собственности, дающий субъекту собственности право и возможность поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации. [2.4]
Управление муниципальной собственностью представляет собой вид деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности (имущество, земельные участки, водные объекты, жилищный фонд, автомобильные дороги, лесные угодья и т.д.) в целях максимального обеспечения услугами населения муниципального образования. Управление муниципальной собственностью осуществляется в форме: принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления, и контроля за их исполнением.
|
|
|
Цель управления - обеспечить решение вопросов местного значения за счет собственных финансовых ресурсов. Субъекты управления действуют в публичных интересах в соответствии с их компетенцией и полномочиями. [2.6, с. 66, 67]
Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности.
Особую роль в реализации этих прав играют представительные органы местного самоуправления, которые, во-первых, устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок и условия ее приватизации; во-вторых, утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, а также вправе образовывать целевые внебюджетные фонды; в-третьих, устанавливают местные налоги и сборы; в-четвертых, разрабатывают планы и программы развития муниципального образования, и утверждают отчеты об их исполнении; в-пятых, принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; в-шестых, осуществляют контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Иные органы местного самоуправления (местная администрация), должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования и др.) осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Кроме того, данные органы также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. [2.3, с. 127 - 129]
|
|
|
Необходимо отметить, что органы местного самоуправления не могут являться самостоятельной стороной гражданских правоотношений, они не могут быть собственниками муниципального имущества и не вправе действовать от своего имени. Их правовой статус - представительский, подобно статусу акционерного общества, которые также не могут выступать во внешнем обороте от собственного имени. Соответственно, органы местного самоуправления не имеют вещных прав на муниципальную собственность (права хозяйственного ведения, оперативного управления, собственности и др.), они лишь от имени муниципального образования, которому и принадлежат все эти права. [2.7, с. 68]
Вопросы, связанные с управлением муниципальной собственностью могут в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований выноситься на местный референдум. Например, непосредственно населением могут определяться порядок и условия приватизации муниципальной собственности.
Население в соответствии с уставом муниципального образования вправе в порядке реализации народной правотворческой инициативы вносить проекты правовых актов по вопросам управления муниципальным хозяйством.
Население муниципального образования должно получать информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью. [2.3, с. 127 - 129]
В связи с этим, хочется процитировать мнение А.С. Константинова (кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова): «Население муниципальных образований, не говоря о местных сообществах, по существу не имеют никаких прав в части владения, пользования муниципальной собственностью. Местная управленческая элита в лице депутатского корпуса и муниципального чиновничества получила правовую основу для бесконтрольного пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Муниципальная собственность из общественного достояния превращается в собственность корпоративной управленческой элиты. Она будет распоряжаться муниципальной собственностью как своей, с учетом своих собственных интересов и интересов отдельных групп и личностей в местных сообществах». [2.2, с. 12]
|
|
|
ГК РФ предусматривает деление имущества, находящегося в собственности муниципального образования, на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (п.3 ст. 215, ст. 294 ГК РФ). Другая часть (средства местного бюджета, муниципальное имущество, не закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями) составляет муниципальную казну соответствующего муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ). [2.5]
Большая часть муниципальной собственности передается другим пользователям на следующих условиях: аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления, передачи в залог.
Аренда - наиболее распространенный способ эксплуатации муниципальной собственности и одновременно наиболее эффективный. Предметом арендных отношений выступают объекты муниципального нежилого фонда (отдельно стоящие здания, сооружения, строения, части зданий и т.д.). Сторонами договора аренды являются арендодатели (местные администрации или комитета по управлению имуществом) и арендаторы (юридические лица, индивидуальные предприниматели). Основаниями для передачи объекта в аренду являются: заключение городской (районной) комиссии по аренде; решение главы муниципального образования; результаты коммерческого конкурса на право аренды (коммерческого инвестиционного конкурса, аукциона на право аренды). Существует несколько способов определения арендаторов: посредством коммерческого конкурса, коммерческого инвестиционного конкурса и аукциона.
Коммерческий конкурс дает возможность приобретателю права аренды участвовать в публичных торгах или закрытом тендере. Победителем становится соискатель, предложивший наивысшую цену приобретения права арены сверх стартовой цены. Коммерческий конкурс предполагает возложение на претендента права аренды дополнительных, заранее определенных конкурсных условий (проведение капитального ремонта помещения, благоустройство прилегающей территории за счет средств арендатора и т.д.).
|
|
|
На коммерческий инвестиционный конкурс выставляются нежилые здания и сооружения с большой степенью износа, а основным конкурсным условием является капитальный ремонт и реконструкция здания.
Аукционы проводятся только на публичных торгах, победителем которых становится участник, предложивший сверх определенной для аукциона стартовой ставки арендной платы.
Доверительное управление - относительно новый институт российского гражданского законодательства, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению передать свое имущество юридическим лицам (за исключением унитарных предприятий) и физическим лицам в целях более эффективного его использования.
Доверительное управление имуществом как гражданский правовой институт характеризуется рядом признаков:
) при доверительном управлении не происходит перехода прав собственности от собственника к управляющему;
) доверительное управление муниципального имущества основано на договоре между учредителем доверительного управления (муниципальное образование в лице администрации или комитета по управлению имуществом) и доверительным управляющим (коммерческие организации или индивидуальные предприниматели);
) при доверительном управлении управляющий действует исключительно в интересах собственника (муниципального образования). При этом указания собственника-учредителя относительно совершения тех или иных юридических и фактических действий обязательны для управляющего, хотя в целом управляющий самостоятельно формирует политику осуществления доверительного управления;
) отчуждение имущества во время доверительного управления не допускается;
) управляющий ежегодно отчитывается о своей деятельности по управлению переданным имуществом с указанием доходов от доверительного управления.
Имущество, передаваемое в доверительное управление, входит в состав муниципальной казны. Оно не должно быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями.
Все денежные средства, полученные от использования имущества, переданного в доверительное управление (за вычетом обоснованных расходов), перечисляется в бюджет муниципального образования. [2.5]
Залог является одним из способов обеспечения исполнения обязательств (ст. 329 ГК РФ). [1.3] Залог возникает в силу договора. Его сторонами являются залогодатель (местная администрация, комитет по управлению имуществом - при залоге муниципального имущества, составляющего местную казну; муниципальные унитарные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения) и залогодержатель (юридические и физические лица). [2.5]
|
|
|
Предметом залога могут быть вещи, ценные бумаги, иное имущество, а также имущественные права (ст. 336 ГК РФ). [1.3]
Комитет по управлению имуществом ведет реестр залоговых сделок с муниципальным имуществом. Залогодатель обязан вести книгу записей залогов, в которую должен внести запись о виде, предмете залога, объеме обеспеченного залогом имущества.
Средства, полученные от договора залога, поступают в бюджет муниципального образования.
Право хозяйственного ведения представляет собой еще один режим использования муниципального имущества. Он распространяется на имущество, закрепляемое за муниципальными унитарными предприятиями. Унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 ГК РФ).
Имущество, закрепляемое на праве хозяйственного ведения, может представлять собой оборудование, транспортные средства, инвентарь и другие материальные ценности, а также здания, сооружения и нежилые помещения. Муниципальное унитарное предприятие не вправе продавать и передавать другим лицам, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять бесплатно во временное пользование или взаймы, отдавать в залог и вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ, распоряжаться иным способом переданным ему недвижимым имуществом.
Использование объектов муниципальной собственности на праве оперативного управления осуществляется путем их закрепления за муниципальными казенными предприятиями и муниципальными учреждениями. В составе имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления, может быть два вида имущества: имущество, закрепленное за учреждениями собственником, а также имущество, приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете; доходы, полученные учреждением от деятельности, приносящей доходы, предусмотренной его учредительными документами, и приобретенное за счет этих доходов имущество. Учреждение лишено права распоряжения имуществом первого вида. Имуществом второго вида, если оно имеется, учреждение распоряжается самостоятельно (ст. 298 ГК РФ).
Все перечисленные режимы объединяет общая черта: отсутствует переход права собственности. Причем наиболее распространенной является аренда объектов муниципальной собственности, которая обеспечивает увеличение объемов поступлений от арендной платы в бюджет муниципального образования. [2.5]
Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, подведем некоторые итоги.
Понятие и правовая природа института муниципальной собственности обусловливается сущностью местного самоуправления - деятельности населения по решению вопросов местного значения. Назначение муниципальной собственности - обеспечивать жизнедеятельность населения муниципального образования.
Муниципальная собственность является базовым элементом экономики муниципального образования, финансово-экономической основой местного самоуправления. Она не является разновидностью государственной собственности, кроме того, это публичная собственность (ее субъекты - муниципальные образования - публично-правовые единицы). Это самостоятельная форма собственности, представляющая совокупность общественных отношений, возникающих между органами местного самоуправления в процессе реализации социально-экономических функций, обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнедеятельности муниципального образования, регулируемая действующим законодательством.
Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК РФ, Федеральном законе №131-ФЗ, других законах и нормативных правовых актах. Законодательство устанавливает и особенности муниципальной собственности. Среди них:
) Как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов. Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам РФ и ее субъектов;
) Муниципальная собственность является:
основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования, непосредственно связана с интересами местного сообщества;
разновидностью общественной (публичной) собственности, воплощающей совокупность правовых и экономических отношений между гражданами и властью.
В советское время государство не выделяло такую форму собственности, как муниципальная, а находившееся в ведении местных органов имущество относилось к государственной собственности. С началом демократических преобразований и провозглашением самостоятельности местного самоуправления начались процессы формирования его экономической основы - муниципальной собственности. При этом основной процедурой стал процесс разграничения государственной собственности и выделения из нее объектов, передаваемых в собственность муниципальных образований. Первоначальный этап формирования муниципальной собственности протекал на фоне противоречий между потребностью местных органов власти в доходобразующих объектах муниципальной собственности и процессом приватизации и муниципализацией ранее приватизированного имущества, что не способствовало укреплению экономических основ местного самоуправления. Всего выделяют два основных механизма формирования муниципальной собственности: посредством разгосударствления и путем создания муниципальных предприятий различного профиля деятельности.
Процесс формирования муниципальной собственности в нашей стране еще не завершен.
Управление муниципальной собственностью представляет собой вид деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения услугами населения муниципального образования. Управление муниципальной собственностью осуществляется в форме: принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления, и контроля за их исполнением.
Цель управления - обеспечить решение вопросов местного значения за счет собственных финансовых ресурсов. Задачи и механизмы управления муниципальной собственностью регламентируются самими органами местного самоуправления. Население муниципального образования должно получать информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью.
Муниципальная собственность - одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования.
|
|
|
