 |
Глава 3. Проблемы и перспективы конституционно-правового регулирования лоббистской деятельности
|
|
|
|
3.1 Проекты закона о регулировании лоббистской деятельности
Альтернативы лоббизму в России нет. Чтобы он не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности должны быть подробно регламентированы законом.
За более чем 10 лет предпринимались попытки принятия закона о лоббизме. Так 7 марта 1995 года. В Государственной Думе состоялись Парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». Проведение парламентских слушаний по данному законопроекту неоднократно переносились.
11 мая 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» был представлен участникам Межпарламентской ассамблеи СНГ по просьбе парламентариев ряда государств.
28 июня 1995 года. Состоялись первые общественные слушания проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти».
16 июля 1995 года. Совет Государственной Думы рекомендовал рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» в первом чтении.
Ноябрь 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» вносится на обсуждение депутатов (едва набралось 226 человек, необходимых для кворума, хотя в зале было меньше 200 человек) в первом чтении. Разумеется, в такой ситуации шансы принятия проекта федерального закона, тем более такого неоднозначного, нового и сложного, были минимальными. Результаты голосования были следующими: «за» — 117 голосов, «против» — 8 голосов, воздержались — 5 депутатов, не участвовали в голосовании или отсутствовали в зале после регистрации — 96 (!) депутатов. Последняя цифра — фактически тоже голоса тех, кто по тем или иным причинам «провалил» проект федерального закона. Поддержали его фракции ПРЕС, АПР, КПРФ. Не поддержали законопроект представители ЛДПР. Такой результат вполне понятен: проблема законодательного регулирования лоббизма слишком нова, чтобы у парламентского большинства сложилось однозначное отношение к ней.
|
|
|
В Государственной Думе второго созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все те же парламентские процедуры, что и в предыдущей: законопроект был внесен в совет Государственной Думы.
Существенным отличаем, стало появление альтернативной рабочей группы, близкой к представителям крупного бизнеса и Администрации Президента, которая разработала свой проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», взяв за основу законопроект рабочей группы Владимира Лепехина. Существенным отличием альтернативного законопроекта было его явно заказной характер. Самым заметным изменением были правила регистрации лоббистов, которые теперь должны были регистрироваться в специальном органе, создаваемым Администрацией Президента. После давления из департамента внутренней политики Администрации Президента было принято решение о совместной работе двух групп. В итоге проект федерального закона стал сильно отличаться от того законопроекта, который вносился в Государственную Думу первого созыва, благодаря непосредственному участию инициативной группы Администрации Президента.
Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был включен в план законопроектных работ и принят к разработке комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций.
|
|
|
Ноябрь 1996 года. Повторное утверждение концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».
17 декабря 1996 года. В Государственной Думе состоялись парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти»[12]. На парламентских слушаниях выступал руководитель внутренней службы Администрации Президента Андрей Логинов, туда же были приглашены все инициаторы проектов федерального закона.
В Государственной Думе третьего созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все необходимые парламентские процедуры для его внесения. В итоге проект федерального закона был направлен для официального заключения в Правительство. Но официальное заключение получить так и не удалось. Дважды инициаторы проекта федерального закона получали из Правительства неформальный отзыв. Первый раз за подписью Ильи Клебанова, второй раз (после того как в Правительство с просьбой предоставить официальное заключение обратилась группа депутатов) – от Валентины Матвиенко. Содержания отзывов не изменилось: «считаем принятие закона о лоббизме преждевременным и нецелесообразным».
После негативного отзыва из Правительства и фактически полного игнорирования требований депутатов комитета о предоставлении официального отзыва, рабочей группой было принято решение изменить название проекта федерального закона, сделать его более мягким: «О правовых основах регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Делалось это, чтобы не вызывать особого раздражение у противодействующих групп давления и чиновников в Правительстве. Изменив название, сам текст менять не стали. Далее по процедуре было сделано следующее: старый проект федерального закона, который еще вносился в Государственную Думу первого созыва, был снят с рассмотрения; было изменено название; тот же самый проект федерального закона был внесен еще раз.
|
|
|
25 ноября 2003 года. Фракция Союз Правых Сил (СПС) вносит в Государственную Думу проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Авторы законопроекты: Борис Надеждин, Борис Немцов, Ирина Хакамада. Основные положения нового проекта федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность следующие: первое, должны быть созданы специальные организации, официально заявляющие о своих лоббистских интересах (типа РСПП), второе, принципиальным является создание в стране института, который был бы некоторым посредником между бизнесом и партиями, третье, потребуется внесения изменений в закон о статусе депутата. Депутат, лоббируя в Думе тот или иной законопроект, будет обязан открыто заявить, с чьего голоса он поет о снижении, например, НДС.
И вся история попыток проведения закона о лоббистской деятельности закончилась 19 апреля 2004 года. Совет Государственной Думы рассмотрел законопроекта «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», подготовленного депутатами Государственной Думы Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. и представленного ответственным комитетом. Результат рассмотрения: снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.
В настоящий момент пошел новый виток узаконить лоббистскую деятельность - выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 20.03.2014 N 156 О проекте Федерального закона N 410475-6 "О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления"
3.2 Поиски оптимальной модели регулирования лоббизма
Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов, как государственных решений, так и вносимых конкретных поправок; узнать степень зависимости и независимости законодателей; а избирателям быть более информированными о деятельности своих депутатов, чтобы в другой раз сделать более точный выбор и т. д.
|
|
|
Закон о лоббизме должен легализовать такую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; создать законодательные предпосылки для «очищения» этой деятельности от противоправных, коррупционных действий; оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности должностных лиц при выработке и осуществлении государственных решений; предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контролировать этот процесс; способствовать оформлению интересов различных социальных групп и слоев; предоставить возможность все более широкому кругу граждан России оказывать влияние на власть; определить легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоббизма. Конечно, такой закон не может быть панацеей от коррупции, являющейся оборотной стороной лоббизма, но он может значительно усилить юридические возможности борьбы с ее проявлениями[13].
Становление институтов правового государства и гражданского общества в современной России определяет потребность в развитии различных форм взаимодействия власти и граждан, методов и способов согласования государственных и общественных, групповых, частных интересов. Далеко не всегда эти вновь возникающие формы сразу приобретают необходимое демократическое и правовое содержание. Лоббизм, несомненно, относится к числу таких явлений современной российской действительности, восприятие которых в обществе неоднозначно.
В научной литературе можно найти много рассуждений о проблеме и особенностях российского лоббизма, его основных недостатках, необходимости его институционализации, отсутствии законодательной основы, теневом характере и т.д. Высказываются и такие мнения, что лоббизма в России пока нет потому, что нет нормативной законодательной базы, его регулирующей. Но отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего социального явления. Именно наличие де-факто социального явления «лоббизм» в России, проявления которого неоспоримы, требует расширения научных направлений в этой области, в том числе и по проблемам институционализации лоббизма, выводе его из теневых форм взаимодействия власти и различных групп интересов, а в более общем виде - системы взаимодействия власти и гражданского общества.
|
|
|
Одной из наиболее острых и трудноразрешимых проблем, связанных с институционализацией лоббизма в России, является преодоление тотального недоверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой. Это связано и с его непроразрачностью, и с тем, что российский лоббизм представляет сегодня, в основном, те группы интересов, которые не отличаются доверием общества, и с тем, что лоббизм в России еще не воспринял нормы и ценности цивилизованного лоббизма, не стал общественно признанным и значимым социальным институтом.
При этом следует отметить, что методы лоббистской деятельности, применяемые для достижения ее целей, которые выходят за рамки действующих нормативных правовых норм и норм этики межличностных, межгрупповых, общественных отношений, признаются людьми, даже не имеющими никаких знаний о сущности современного лоббизма, наиболее эффективными. Поэтому процесс формирования в нашей стране цивилизованного лоббизма и превращения его в полноценный социальный институт общества возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всей системы взаимодействий власти и общества.
В целом лоббизм в государственно-управленческом процессе современной России характеризуется рядом следующих признаков:
• в качестве основных потребителей лоббистских услуг выступают крупные монопольные и олигархические структуры, стремящиеся воздействовать на принятие выгодных им государственных решений;
• особенность формирования групп интересов в России заключается в том, что они формально не организованы и представляют собой по большей части разнородные группы людей, выражающих одни интересы;
• наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как монополистические объединения, профессиональные и общественные объединения, в современной России действуют также и особые субъекты лоббистской деятельности их числа представителей органов власти всех уровней; специфика таких субъектов лоббистской деятельности заключается, прежде всего, в том, что они как представители органов власти одновременно могут выступать и в качестве объекта лоббирования со стороны других групп интересов;
• лоббистская деятельность в России носит не специализированный характер и осуществляется непосредственными субъектами лоббирования, хотя в последнее время отмечается определенный рост предложений лобби-услуг от организаций, специализирующихся в этой области.
Анализ современного лоббизма в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что он как социальный институт общества находится еще в стадии становления, что проявляется, прежде всего, в отсутствии механизмов, в том числе, нормативных правовых, государственного и общественного контроля за деятельностью лоббистских групп. В лоббизме отмечается активное влияние криминальных и полукриминальных интересов, что приводит, в том числе, к применению противозаконных методов в лоббистской деятельности (подкуп, шантаж и т.п.), к искажению этических норм лоббирования.
Заключение
Подводя итоги курсовой работы, хотелось бы еще раз остановиться на основных положениях, которые анализировались и рассматривались в ней.
Юридической основой лоббизма является Конституция Российской Федерации, а именно ст. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; ст. 32 Конституции Российской Федерации — «граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»; ст. 33 Конституции Российской Федерации -«граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
Специфика лоббизма, с юридической точки зрения, заключается в том, что он совершается в строгом соответствии с федеральными законами, иными правовыми актами Государственной Думы и Совета Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это говорит о том, что любые действия, совершаемые не в соответствии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом в собственно правовом смысле.
Можно провести следующую классификацию видов лоббизма: (1) в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм; (2) в зависимости от объекта лоббистской деятельности –законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления; (3) в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм; (4) в зависимости от механизма достижения целей лоббирования -правотворческий, правоприменительный.
Под «лоббистской деятельностью» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с органами государственной власти, местного самоуправления и их представителями с целью оказания влияния на разработку, принятие и осуществление указанными органами нормативно-правовых актов, актов применения права в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.
Рассмотрев явление лоббизма с различных сторон, проанализируем его плюсы и минусы для рассмотрения вопроса о необходимости дальнейшего правового регулирования данного института и развития конституционных норм, составляющих правовую основу лоббистской деятельности.
К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость.
Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации — своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многое из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.
В-третьих, лоббизм создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.
В-четвёртых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т. п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определённым выбором путей и средств подобного решения.
В-пятых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.
К «минусам» лоббизма отнесём следующее. Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.
Во-вторых, выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.
В-третьих, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов».
В-четвёртых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур.
В-шестых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.
В-седьмых, это средство, иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.
В-восьмых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях — как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм как таковой — это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу.
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах
Основным средством изменения данной его направленности является законодательное регулирование лоббистской деятельности, что позволит создать основу для легального, цивилизованного лоббирования и вывести часть лоббистских отношений из тени.
Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов, как государственных решений, так и вносимых конкретных поправок; узнать степень зависимости и независимости законодателей; а избирателям быть более информированными о деятельности своих депутатов, чтобы в другой раз сделать более точный выбор и т. д.
Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.
|
|
|
