 |
Территориальные изменения в муниципальной организации РФ
|
|
|
|
Во-первых, муниципальная реформа предусматривала радикальное изменение территориальной структуры местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Она не учитывала сложившихся в регионах традиций и накопленного опыта функционирования в рамках различных моделей организации местного самоуправления. Не принималось во внимание, что до начала реформы в различных регионах были реализованы разные варианты территориальной структуры местного самоуправления: районная модель (которая являлась преобладающей), поселенческая модель, двухуровневая модель. Причем иногда на территории одного субъекта Федерации сосуществовали различные модели. При этом даже в рамках единых моделей между разными регионами наблюдались существенные различия, выделялись примеры лучшей практики. При подготовке реформы эти наработки никак не были учтены и фактически оказались утерянными в ходе проводимых преобразований.
Во-вторых, идеологией реформы предусматривалась унификация территориальной структуры. Безусловно преобладающей становилась двухуровневая модель: на всей территории страны, за исключением крупных городов и малонаселенных территорий, местное самоуправление стало осуществляться как на уровне муниципальных районов, так и городских и сельских поселений. Считалось, что это приведет к повсеместному приближению местной власти к населению, сохраняя при этом возможность реализовать экономию на масштабе при предоставлении ряда услуг. Применительно к муниципальным районам, с одной стороны, и поселениям, с другой стороны, были закреплены собственные вопросы местного значения, доходные источники, механизмы финансового выравнивания. Тем самым с формальной точки зрения была обеспечена логическая стройность формируемой системы.
|
|
|
Однако подобные унифицированные подходы не учитывали существенного разнообразия объективных условий на территориях, где осуществляется местное самоуправление, и динамичных изменений в системе расселения. Эти изменения в комплексе могут быть охарактеризованы следующим образом: произошла стабилизация доли городского населения (73% по результатам переписей 1989 и 2002 гг.) при уменьшении общей численности населения страны, что означает примерно одинаковые темпы сокращения городского и сельского населения;
Между тем, нельзя не отметить существенной разницы в условиях жизни в городском и сельском поселениях, а как следствие в возрастно-половой и экономической и образовательной структурах. Изменяется динамика системы расселения В результате человеческий капитал концентрируется в первую очередь в «точках роста», где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг.
Подобная дифференциация носит как внутрирегиональный, так и межрегиональный характер. Не очевидно, что в столь различных, поляризующихся условиях муниципальная организация может быть унифицированной, органы местного самоуправления могут решать одни и те же вопросы местного значения и иметь одинаковый круг полномочий, применительно к ним могут использоваться единые механизмы финансирования.
В-третьих, при формировании муниципалитетов нижнего уровня учитывались в первую очередь критерии численности населения и пешеходной доступности центра поселения. Финансовые возможности вновь созданных муниципальных образований, а также их обеспеченность инженерной и социальной инфраструктурой в расчет не принимались.
Практическая реализация реформы территориальной организации местного самоуправления привела к тому, что число муниципальных образований почти удвоилось(по данным на конец 2011 г. в РФ 23304 МО: 515 город. округов, 1824 мун. районов, 1733 гор. посел-й, 996 сел. посел-й), причем основной прирост произошел за счет сельских поселений. Эти поселения в подавляющем большинстве были созданы в границах существовавших ранее сельсоветов, при их формировании вообще не оценивалось наличие материальных, финансовых, кадровых предпосылок для решения закрепленных законодательством вопросов местного значения. Подобный подход также в принципе не учитывал рассмотренных выше изменений в системе расселения, в условиях которых необходимы новые варианты организации предоставления социальных услуг в сельской местности.
|
|
|
Наконец, в четвертых, в центре муниципальной реформы находились вопросы организации самоуправления на сельских территориях. Проблематика городов вообще не играла существенной роли ни в обсуждении преобразований в сфере местного самоуправления, ни в дизайне проводимых реформ. В федеральном законодательстве не было осуществлено четкое разграничение между городами, которым должен быть предоставлен статус городских округов, и городами, которые могут быть городскими поселениями и включаться в состав муниципальных районов. При этом городской округ как тип муниципального образования, характерный для крупных городов, рассматривался фактически как сумма поселения и района, подходы к организации функционирования городской власти оказывались производными от управленческих механизмов, определенных в отношении сельских территорий, специфика городского социума во внимание не принималась.
Подобный подход к реформированию муниципальной организации принципиально отличался от идеологии, характерной для многих западных стран, где в центре внимания находились именно проблемы управления крупными городами, поскольку подобные города рассматривались как центры экономического роста, а их развитие считалось критически важным условием обеспечения конкурентоспособности страны. Скорее всего, это было одной из основных причин того, что основы реформированию территориальной организации в России достаточно существенно отличались от международной практики, где в основном процесс реформирования муниципальной структуры предусматривал укрупнение муниципальных образований с последующей передачей им более широкого круга полномочий.
|
|
|
В условиях негибкости подходов к муниципальной организации и их оторванности от динамики реальных процессов расселения в качестве инструмента приспособления к ограниченным возможностям поселений на многих территориях стало использоваться уменьшение круга полномочий муниципальных образований. Здесь применяется два основных инструмента: право субъектов Федерации в условиях переходного периода (т.е. до 1 января 2009 г.) ограничивать региональным законодательством перечень вопросов местного значения, решаемых вновь созданными поселениями, а также их самостоятельность в распоряжении финансовыми ресурсами; соглашения о передаче полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, которые могут заключаться как с вновь созданными, так и ранее существовавшими муниципальными образованиями.
Очевидно, что перераспределение полномочий между муниципальными районами и поселениями, особенно регулируемое не законодательством, а соглашениями, является достаточно непрозрачным механизмом адаптации к реальным условиям функционирования муниципальных образований. На основе формальных критериев невозможно различить, осуществлено ли перераспределение полномочий в пользу муниципального района по причине неспособности поселения эффективно выполнять свои функции либо в результате политического давления с целью сохранения властных полномочий и аппарата управления на уровне района. В ходе мониторинга муниципальной реформы были выявлены многочисленные примеры злоупотреблений в данной сфере.
В соответствии с Федеральным законом 131-ФЗ, изменения территориальной организации местного самоуправления осуществляются законами субъектов Российской Федерации и могут происходить в форме изменения границ муниципальных образований; преобразования муниципальных образований, под которым понимается их объединение, разделение, а также изменение статуса; а также упразднения муниципальных образований (последнее предусмотрено только для малочисленных поселений на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях). При этом решения (соответствующие региональные законы) об осуществлении подобных изменений должны приниматься с учетом мнения населения. Законодательством предусмотрено два механизма выражения населением своего мнения по вопросам изменения территориальной структуры: непосредственно путем голосования либо на сходах граждан;опосредованно, через мнение представительного органа муниципального образования.
|
|
|
До принятия поправок, внесенных в федеральное законодательство в 2007 г., преобладал подход, в соответствие с которым при изменениях территориальной организации, затрагивающих поселения, преобладали механизмы непосредственного учета мнения населения. В случае, если изменения затрагивали только муниципальные районы, достаточно было согласия представительного органа. В последних изменениях законодательства в данной сфере прослеживается тенденция к упрощению проведения территориальных преобразований путем более широкого распространения опосредованного учета мнения населения через позицию представительного органа.
Опыт 2007 г. в полной мере продемонстрировал направленность предусмотренных действующим федеральным законодательством подходов к трансформации территориальной структуры на консервацию сложившихся отношений, а не на осуществление динамичных изменений. В первую очередь это проявилось применительно к поселениям, где для осуществления преобразований необходимо непосредственное согласие населения. Ярким примером здесь является ситуация в Челябинской области, где была выдвинута одна из наиболее масштабных инициатив по изменению территориальной организации местного самоуправления.
Летом 2007 г. в областной администрации был сформирован список из 67 поселений, которые необходимо ликвидировать по причине их финансовой несостоятельности, объединив с более финансово обеспеченными территориями (всего на территории Челябинской области 274 поселения). В качестве критерия выступал объем налоговых и неналоговых доходов, который в предложенных к ликвидации поселениях составляет менее 200 тыс. руб. в год, что недостаточно даже для содержания аппарата управления. При этом в первую очередь в список попали те поселения, в состав которых входит немного населенных пунктов, чтобы можно было получить экономию на управленческих расходах. В бюджет 2008 г. предлагалось заложить средства на поддержку этих преобразований.
|
|
|
Подобная инициатива встретила активное неприятие муниципального сообщества области. 14 августа 2007 г. в Челябинске был проведен круглый стол по данному вопросу, организованный Ассоциацией сельских поселений Российской Федерации и Ассоциацией сельских муниципальных образований, действующей в Челябинской области.
При этом дискуссия, происходившая на круглом столе, выявила всю сложность и неоднозначность сложившейся ситуации. Аргументы и той, и другой стороны заслуживают серьезного внимания. Сторонники объединения поселений утверждали, что реализация потенциала местного самоуправления возможна лишь в том случае, когда на территории есть собственные ресурсы (включая кадровые) и стимулы эти ресурсы мобилизовывать. В глубоко дотационных поселениях отсутствует и то, и другое, тем самым местное самоуправление становится формальностью, развивается иждивенческая психология. Вместо самоорганизации населения в таких поселениях наблюдается бюрократизация муниципальной власти, местные чиновники борются в первую очередь за свою зарплату.
Противники предлагаемых преобразований ставили вполне конкретные вопросы об эффективности выдвигаемых предложений. Как будут работать механизмы обеспечения муниципальными услугами в ликвидируемых поселениях: ведь там продолжают жить люди, а при отдалении власти ситуация может ухудшиться? Что даст объединение глубоко дотационного поселения с другим, тоже депрессивным, хотя, возможно, и менее дотационным? Как можно оценивать эффективность местного самоуправления на территориях в условиях, когда ему не переданы все полагающиеся по закону полномочия и ресурсы, да и просто прошло чересчур мало времени?
Ситуация в Челябинской области продемонстрировала всю конфликтность принципов, заложенных в трансформацию территориальной структуры в ходе муниципальной реформы. На поселения, создающиеся практически на всей территории страны, возлагается определенный круг вопросов местного значения вне зависимости от наличия предпосылок для их решения и возможности создать подобные предпосылки в перспективе. При этом ситуация с поселениями, не имеющими потенциала развития и ресурсов для исполнения своих полномочий, оказывается законсервированной. Федеральные гарантии наличия близкой к населению поселенческой власти создают определенные условия существования на данной территории местного самоуправления как института.
Столкнувшись с неприятием выдвинутых идей, региональная власть не стала настаивать на предлагаемом объединении. Уже ко времени организации круглого стола количество поселений в списке сократилось примерно до двух десятков. А к моменту проведения голосования населения, приуроченного к выборам в Государственную Думу 2 декабря 2007 г., осталось всего восемь проектов объединения поселений.
В ходе голосования в подавляющем большинстве поселений подобные проекты были отвергнуты. При этом явка избирателей составила от 66% до почти 75%, т.е. данная позиция реально отражает мнение населения. Лишь в одном случае население высказалось за укрупнение: жители Бабарыкинского и Спасского сельских поселений, расположенных на территории Верхнеуральского района, поддержали инициативу по объединению. При явке 83% и 66% за укрупнение проголосовали соответственно 52% и 82% участвовавших в голосовании. Однако в целом можно констатировать, что инициатива региональной власти по укрупнению поселений провалилась. И хотя к марту 2008 г. предполагается разработать аналогичные проекты еще для нескольких территорий, неэффективность используемых инструментов для изменения территориальной организации является достаточно очевидной.
Аналогичная ситуация сложилась и в Амурской области. Здесь голосование об объединении муниципальных образований проходило в 23 поселениях. Как и в Челябинской области, явка была достаточно высокой. Но решение об укрупнении принято только в двух случаях. Причем «против» в основном выступили жители экономически слабых, присоединяемых муниципальных образований.
Единичные случаи объединения поселений наблюдаются и на других территориях. Например, в Хвастовичевском районе Калужской области за объединение высказались жители сельских поселений Клён (численность 63 человека) и Еленский (численность 2000 человек). По информации Министерства регионального развития, достаточно масштабный характер укрупнение сельских поселений приняло в Кировской области - данный процесс затронул 12 муниципальных районов, число сельских поселений в области уменьшилось на 33 поселения.
В большинстве регионов в ходе подготовки к проведению муниципальной реформы районная структура не претерпела каких-либо изменений. По мере накопления опыта реализации реформы в ряде регионов выявилась потребность в территориальных преобразованиях не только на уровне поселений, но и на уровне муниципальных районов. Одним из стимулов для осуществления подобных преобразований является стремление к созданию наиболее благоприятных условий для экономического развития и реализации стратегических ориентиров.
Так, руководством Калининградской области была выдвинута инициатива по существенному изменению территориальной структуры: из 22 крупных муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) предлагалось оставить 10: 2 городских округа и 8 муниципальных районов. Считается, что это создаст более предпочтительные условия для реализации Стратегии социально-экономического развития области. На настоящий момент это предложение прорабатывается с главами муниципальных образований, никаких практических шагов в данном направлении пока не сделано.
В некоторых других регионах отдельные случаи объединения муниципальных районов уже осуществлены. Например, с целью объединения двух граничащих между собой муниципальных районов в Пензенской области принят Закон от 10 апреля 2006 г. № 981-ЗПО «О преобразовании муниципальных районов - Кондольский район и Пензенский район Пензенской области».
Интересен опыт Пермского края по стимулированию добровольного объединения муниципальных образований. В крае принято решение о переходе к подушевому финансированию капитальных расходов муниципалитетов. Соответственно, те муниципальные районы, в которых проживает меньше населения, будут иметь более ограниченные возможности по развитию инфраструктуры. Власти Пермского края считают, что подобный подход будет не только активизировать конкуренцию за жителей, но и создавать стимулы к объединению муниципальных районов с целью концентрации большего объема бюджетных средств капитального характера.
В законодательстве о местном самоуправлении выделен только один вариант изменения статуса муниципального образования: изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. В период формирования новой территориальной структуры в рамках реализации муниципальной реформы именно данный вопрос был наиболее конфликтным при определении статуса муниципального образования.
В результате неопределенности критериев установления статуса городского поселения такие крупные города, как Ангарск Иркутской области (245,5 тыс. чел.), Гатчина Ленинградской области (88,4 тыс. чел.) и ряд других не получили статуса городского округа и вошли в состав муниципальных районов. В то же время в результате активной позиции населения в единичных случаях подобные решения были изменены. Так, сопротивление включению в состав муниципального района в качестве городского поселения жителей г. Рыбинска, инициировавших судебные разбирательства по вопросу наделения города статусом городского округа, привело к тому, что региональные власти были вынуждены изменить свое первоначальное решение и наделить этот город статусом городского округа.
В дальнейшем территориальные преобразования подобного рода получили продолжение в некоторых субъектах Федерации. Так, для Краснодарского края в 2007 году был характерен процесс лишения городов статуса городского округа и включение их в состав муниципальных районов. Законом Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1254-КЗ «О преобразовании муниципального образования город Ейск» город Ейск лишен статуса городского округа и наделен статусом городского поселения с включением в состав Ейского муниципального района. Аналогичные процедуры начаты применительно к городам Тихорецк и Туапсе.
В то же время в ходе реформирования территориальной структуры был допущен ряд искажений положений федерального законодательства, связанных с определением статуса муниципальных образований. Подобные искажения можно отнести к двум противоположным типам. С одной стороны, в ряде регионов городские округа создавались на базе сельских районов, т.е. вместо двухуровневой структуры сохранялась одноуровневая. Подобная политика в наибольшей степени была характерна для Калининградской, Сахалинской и Свердловской областей, хотя в отдельных случаях применялась и в других регионах. С другой стороны, наблюдались также случаи создания двухуровневой системы управления на городских территориях. Примеры подобной политики продемонстрировали региональные власти Мурманской и Челябинской областей.
Очевидно, что ситуация, связанная с переходом от одноуровневой территориальной структуры (городской округ) к двухуровневой (муниципальный район и поселения на его территории), не предусмотрена федеральным законодательством, что существенно осложняет преобразование территориальной организации местного самоуправления, например, в Калининградской области.
Достаточно противоречивые процессы, происходившие в сфере территориальной организации местного самоуправления в 2007 г., позволяют сделать следующие выводы.
Законодательство о местном самоуправлении в сфере территориальной организации недостаточно адекватно отражает реальные условия функционирования местного самоуправления на территории страны. Чрезмерная жесткость требований унификации территориальной структуры существенно осложнила реализацию муниципальной реформы и негативно сказалась на потенциале развития местного самоуправления. В частности, она привела к созданию многочисленных нежизнеспособных поселений, не имеющих материальных, финансовых, кадровых предпосылок для решения вопросов местного значения, в которых, тем не менее, имеются выборные органы местного самоуправления. Причем, учитывая существующие тенденции в системе расселения, с течением времени данная проблема, скорее всего, будет еще более обостряться, несмотря на вложение ресурсов в повышение кадрового и организационного потенциала местного самоуправления.
Хотя потребность в изменении территориальной структуры ощущается во многих регионах, существующее законодательство накладывает существенные ограничения на практические действия в данной сфере.
Во-первых, предусмотренные законодательством формы трансформации муниципальной структуры достаточно ограничены и не охватывают всего спектра возможных вариантов. С этим, в частности, столкнулись власти Калининградской области в своей попытке преобразовать искусственно созданные городские округа в двухуровневую модель местного самоуправления.
Во-вторых, нежизнеспособные муниципалитеты не имеют существенных стимулов к организационному слиянию с более развитыми территориями. По имеющейся информации, именно они, а не финансово обеспеченные муниципальные образования, выступают против объединения. При этом потребность в упрощении механизмов трансформации территориальной структуры вступает в противоречие с федеральными гарантиями местному самоуправлению на всей территории страны.
В подобных условиях вероятно возникновение следующих негативных последствий:
усиление потерь от неэффективного использования бюджетных средств на решение вопросов местного значения в нежизнеспособных муниципальных образованиях и усиление финансовых вливаний именно в эти, не самые перспективные территории, в то время как данные средства могли бы использоваться на поддержку развития в «точках роста»;
сохранение устойчивой неспособности местной власти на ряде территорий обеспечить решение вопросов местного значения, что будет способствовать консервации практики передачи значительной части полномочий от поселений муниципальным районам, усиливать иждивенческие настроения местной власти, снижать ее ответственность перед населением и подрывать ее престиж в глазах избирателей;
активизация уже начавшейся практики территориальных преобразований в неправовых формах, под административным давлением, для решения политических задач, а не в силу объективной необходимости.
При этом обращает на себя внимание ярко проявившийся в 2007 г. феномен общественного сознания, оказывающий существенное влияние на ход преобразования территориальной структуры. Решения, принятые в результате волеизъявления населения, рассматриваются как легитимные даже в том случае, если они выходят за рамки либо осуществляются в иных формах, чем предусмотрено федеральным законодательством.
В настоящее время Министерство регионального развития РФ анализирует практику территориальной организации местного самоуправления в совокупности с практикой реализации органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области административно-территориального устройства с целью дальнейшего совершенствования законодательства в указанной сфере правоотношений. Территориальная организация местного самоуправления должна быть оптимальна и обеспечивать эффективное исполнение органами местного самоуправления вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения.
Для оформления границ МО необходимы финансовые затраты, причем неважно чем вызван процесс преобразования — возникновением ли новых МО или слиянием/разделением имеющихся. с 2006 пo 2009 год установлено 378 случаев изменения границ муниципальных образований. А если учесть, что этот процесс проходит почти непрерывно? (см. рис.) сейчас – порядка 23907.
Как правило, инициируют процедуру изменения границ муниципальных образований органы местного самоуправления — в 303 случаях из 352, в 35 случаях подобные процессы инициировали органы государственной власти субъектов Российской Федерации и только в 24 случаях – население
Совокупность муниципальных образований в субъектах Федерации весьма подвижна — причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существенным изменениям их статуса.
Библиографический список
1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ // НПП «Гарант-Сервис». – 2011. – <. http://base.garant.ru/12117177/3/ > (11.12.11.).
2. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 года № 6 – ФКЗ, от 30.12.2008 года № 7 - ФКЗ) // СЗРФ. 2009. № 4. Ст. 445.
3. http://www.rodina-duma.ru/data2/1125.php
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Административно-территориальное деление — разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного самоуправления.
Административно-территориальная единица — внутренняя часть территории субъекта Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, что необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны.
Населенный пункт — место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в определенной черте жилье, административные и хозяйственные постройки.
Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы, сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов — села, деревни, станицы,. Сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.
Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территоиальное деление.
В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ.
|
|
|
