Глава 2. Государственная казна и её определяющая роль в государственном строительстве при Петре Первом

Армия, получившая боевой опыт сражений со шведскими войсками в Прибалтике, показала свою истинную силу в битвах при деревне Лесной в 1708 г. и при Полтаве в 1709 г. В результате последней была уничтожена сухопутная армия шведского короля Карла XII, и Россия впервые за годы Северной войны смогла спокойно вздохнуть. После этих побед Петр Первый взял курс на всемерное закрепление достигнутого. Взор Петра с внешнеполитических проблем плавно перешел на внутриполитические. Благодаря полученной передышке, а затем и окончанию Северной войны в 1721 г., государственное строительство Петра приобретало более осмысленный, гармоничный и глубокий характер. Реформы этой части царствования Петра не были идеальными и не всегда преобразования достигали цели, но под неутомимым оком царя они эволюционировали и приобретали все более определенные формы.

Первое, на что пал взгляд царя, как и в прежние времена – пополнение казны, которая традиционно испытывала острый дефицит. На этот раз решение проблемы власть видела в эффективности сбора податей. Именно на это и была рассчитана областная реформа, начавшаяся в 1708 году созданием 8 губерний с губернаторами во главе. Низовым делением губерний на первом этапе стали уезды. Укрепление вертикали власти преследовало и другие цели: губернаторам придавались воинские подразделения, с помощью которых губернаторы обеспечивали спокойствие в губернии – подавляли бунты недовольных поборами и рекрутской повинностью. Слабость и неэффективность прежней администрации – городских воевод – показали восстания на юге: «стрелецкое» в Астрахани и под руководством Кондратия Булавина на Дону. Дальнейшее развитие областной реформы выразилось сначала в увеличении числа губерний до 10, затем введением новой административной единицы – доли. Завершилась реформа упразднением «долей» и образованием провинций, которые делились в свою очередь на дистрикты. В руках губернского правления к 1710 г. сосредоточилась административная и судебная власть. Надо упомянуть, что начиная с 1699 года Петр Первый предпринял попытку отделить судебную власть от административной путем создания вертикали независимых от администрации судов. Но поскольку избежать влияния администрации на суды не удалось, а также оттого, что население не оценило пользы новшества и по привычке обращалось за судебным разбирательством к административным властям, судебная власть вернулась к губернскому правлению. Однако и здесь судебная власть не осталась надолго. С образованием провинций, которыми руководили воеводы, назначаемые Сенатом и подчинявшиеся коллегиям, судебная и административная власть перешла к ним. Губернаторам воеводы подчинялись только в военном плане (в том числе, сбор рекрутов).

Преодоление дефицита казны на областной реформе не закончилось. Следующей мерой в изыскании финансов для государства стали меры по учету податного населения – перепись населения 1710 г. Сама перепись населения – не есть реформа, но результаты её показали, что подворная подать неэффективна. Ради сокращения налогового бремени, крестьяне шли на хитрость: обносили нескольких дворов одним плетнем (забором) с одними воротами, что считалось одним двором. Количество дворов, естественно, сокращалось. А казне от этого был прямой убыток. Решено было заменить подворную подать подушной. Однако фактическое завершение реформа получила только в 1718-1723 гг., когда была проведена дополнительная перепись, а затем ревизия переписи. На 1722 г. в России проживало лиц податного состояния мужского пола 5 967 313 человек. Размер основной подати был рассчитан арифметически: расходы на содержание армии и флота были разделены на количество душ. Помещичьи крестьяне обязаны были платить 74 копейки, так как ещё платили оброк помещику, государственные крестьяне платили 1 рубль 14 копеек, городское население 1 рубль 20 копеек. Доход государственной казны после этих мер существенно возрос.

Финансовой реформе сопутствовали социальные преобразования в сфере податного населения и усиление администрации, так как одних финансовых мер для пополнения казны оказалось недостаточно. Перепись, а затем введение новой податной системы, обозначили и закрепили социальные группы внутри податного населения. Государственные крестьяне – лично свободные, не крепостные по тогдашним меркам, но прикрепленные к земле. Государственные крестьяне могли быть переведены в крепостные путем пожалования царем кому-то из дворян. Крепостные крестьяне в свою очередь делились на помещичьих крестьян, которыми помещик мог распоряжаться по своему усмотрению, и приписных (приписанных к промышленным предприятиям), которых продавать можно было только вместе с предприятием. Городское податное население – лично свободное, находящееся в ведении городских властей.

Дополнительно к подушной подати были приняты очень жесткие меры по борьбе с бегством крестьян, так как крестьяне повально бежали от новых тяжких повинностей. Параллельно с последней ревизией вводилась паспортная система. Теперь крестьянин, находившийся более чем за 30 верст от места жительства без паспорта или отпускного свидетельства от помещика, считался беглым.

На пути получения государственной казной «объективного» дохода стояло не только нежелание податного населения платить, но и нечистоплотность властей на местах, которые часто прибегали к казнокрадству и взяточничеству ради личной выгоды. Для борьбы с этими недостатками государственной системы Петр Первый создает службу негласного контроля за работой административных органов – институт фискалов во главе с обер-фискалом в 1711 г. Суть контроля состояла в выявлении злоупотреблений властей на местах и тайное донесение об этих нарушениях царю. Со временем выяснилось, что один только тайный контроль влечет за собой больше недостатков, нежели пользы, так как бесконтрольные фискалы, получавшие по закону часть имущества уличенного в должностном преступлении, шли на серьезные злоупотребления ради опять же собственной выгоды. В порядке совершенствования контроля работы администрации деятельность фискалов была ограничена, а затем служба фискалов была дополнена гласной системой контроля – Генерал-прокурора и прокурорами на местах с 1722 г. Обязанности гласного контроля касались уже не столько выявления свершившихся злоупотреблений, сколько профилактики (предупреждения) нарушений законности в работе административного аппарата.

Третья мера для благополучия государства, в том числе и для сбора средств в казну, явилась реформа государственного управления. Зачатки этой реформы, как мы уже упомянули, имелись уже в начале правления Петра в лице Ближней канцелярии. Однако устаревшая система государственных органов нуждалась в более глубоких переменах. Поводом для создания главного органа государственного управления – правительствующего Сената – стал отъезд Петра Первого в Прутский поход, и желание оставить вместо себя у «государственного руля» компетентных людей. Сенат был создан указом от 22 февраля 1711 г. Этим же указом был определен его первоначальный состав – 8 человек из числа приближенных к царю. Несмотря на то, что Сенат был «правительствующим», в его основные обязанности входило не только административное руководство страной, но и судебные и законосовещательные функции. Функции и компетенция Сената менялись со временем и были закреплены указом от 27 апреля 1722 г. Реформа государственного управления продолжилась заменой аппарата исполнительной власти.

Указами от 11 и 15 декабря 1717 г. были учреждены 9 коллегий, призванные заменить устаревшие приказы, которыми на первых порах своего существования вынужден был пользоваться Сенат. К 1721 году коллегий стало 12: коллегия Чужестранных (иностранных) дел, Военная коллегия, Адмиралтейств-коллегия, Вотчинная коллегия, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Юстиц-коллегия, Духовная коллегия (позже Святейший Правительствующий синод). Реформа государственного управления завершилась созданием относительно стройной бюрократической системы, которая по задумке царя, должна была работать четко, как часы. Завершающий этап административной реформы, а именно создание провинций под руководством воевод, а также создание аппарата некоторых коллегий на местах, а затем введение 28 февраля 1720 г. Генерального регламента – единой системы делопроизводства в стране – явились звеньями одной преобразовательной цепи, которая привела к созданию мощной бюрократической системы управления. Следует отметить, что чуда, которого ждал Петр от этой системы, не произошло. Западная идея, упав в российскую «почву», привела к тому, что недостатки бюрократии стали довлеть над её достоинствами. Бюрократы, следуя Генеральному регламенту, больше внимания уделяли процессуальной и бумажной стороне вопросов, нежели решению дел по существу. Кроме того, традиционные казнокрадство и взяточничество нашли в этой бюрократической системе свои пути.

Говоря о глубине свершившегося переустройства аппарата государственного управления, отметим, что с 1699 по 1724 годы и органы центральной власти, и органы власти на местах, за исключением разве что очень частных случаев (сохранился Преображенский приказ), были заменены полностью. Суть изменений была закреплена унифицированной инструкцией работы для всей вертикали власти, и частной инструкцией Правительствующему Сенату.

Если же проследить пользу указанных мер для государственной казны, более-менее удачной выглядит только реформа по введению подушной подати. Так как создание аппарата по сбору денег (административная и областная реформа) и аппарата по контролю за сбором денег (институт фискалов) требовало того же денежного содержания. А если учесть значительно выросшую численность этих аппаратов и уровень злоупотреблений, то совершенно неизвестно, больше приобретала или теряла государственная казна благодаря им. Особенно показателен тот факт, что при передаче функций по сбору налогов с городского населения от магистратов (бурмистров) губернаторам, государство передавало эти функции от органа, который сам себя содержал, органу, который требовал содержания.

В период после 1709 года получили свое завершение создание военно-морского флота и регулярной армии созданием юридической базы для их функционирования. В 1716 году был утвержден Воинский устав. А в 1720 году Устав морской. Оба документа были очень прогрессивными для своего времени. Несмотря на постепенный спад военной активности и последующее окончание Северной войны, армия и флот не перестали занимать центральное место в мыслях Петра. Однако вес решений постепенно перешел от собственно армейского строительства к сопутствующим сферам: содержанию армии и обеспечению юридической стороны её функционирования.