Идеи организации местного управления в московском централизованном государстве

В начальный период образования Русского централизованного государства с центром в Москве (конец XIV-XV вв.) стали актуализироваться проблемы местного управления. Поскольку постоянно шел процесс присоединения земель и княжеств к Московскому княжеству, сильно расширялась сфера управления, нужны были новые принципы и методы эффективного управления на местах. Именно в этот период происходила эволюционная реорганизация существовавшей системы местного управления - постепенная замена представленной в "Русской Правде" системы кормления специальными органами губного (волостного) и земского управления. Этот процесс регулировался актами местного управления - грамотами наместничьего управления, губными и земскими грамотами.

В первые годы московские великие князья, как и князья Киевского государства, для управления присоединяемыми территориями назначали особых должностных лиц - наместников и волостелей, которым вручалась уставная грамота в качестве основного документа, определяющего их полномочия, а также права получения и размер корма. Великие князья предвидели возможность злоупотреблений со стороны назначаемых ими кормленщиков. Стремясь не допустить этого, а также завоевать популярность у местных феодалов и простого населения, московские князья стали постепенно ограничивать власть наместников и волостелей, очень осторожно вводить ограничения прав кормленщиков, размывая их властные полномочия присутствием представителей местного населения в административных и судебных органах. Это в итоге и привело к отмене кормлений. Уставные грамоты, подтверждая суверенитет московского князя на вводимой в государство территории, не только жестко регламентировали и сужали полномочия кормленщиков, но и позволяли центральной московской власти контролировать их деятельность на этой территории. Согласно уставным грамотам только московский великий князь объявлялся высшей инстанцией по делам, отражающим злоупотребления наместников. А в органы управления "всякими делами" на местах вводилось присутствие добрых, или лутчих, людей из местного населения - из дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Все это было подчинено главной цели формирующегося Русского централизованного государства - находить и поддерживать постоянный компромисс трех наиболее влиятельных в ту пору общественных сил: боярства, дворянства и посадских людей путем взаимных уступок и сохранения во всем правительственного интереса.

К Московскому государству в 1488 г. Грамота, состоящая из 23 статей, продолжала укреплять привилегии, права и преимущества великокняжеских представителей и должностных лиц, выполняющих административные и финансовые поручения, над местными органами управления. В грамоте даже вводится совершенно новый въезжий корм, получаемый наместником при вступлении в должность, но без указания его размера: "горожане и становые люди наместникам нашим на въезд, что кто принесет, то им взяти" (ст.1) - Грамота устанавливает точное количество должностных лиц, которые составляли аппарат наместника: "два тиуна да десять доводчиков" (ст.3), и срок их пребывания в должности: "тиунов и доводчиков до году не переменяют" (ст.5); размеры корма, сроки его взимания и право замены натурального корма на денежное вознаграждение (ст.2). К числу мер, ограничивающих права наместников и его помощников, следует отнести правила их поездок по территории земли, когда доводчик не имел права взимать пошлины и корм (это возлагалось на избранного населением сотского), обедать в местах ночлега и ночевать в месте обеда, объезжать территории других доводчиков.

С целью развития торговли грамота создавала благоприятные условия для купцов, приезжавших в Белозерскую землю не только из волостей бслозерских, но "из Московской земли, из Тверской, из Новгородской земли, из Устюга, из Вологды" и других мест. Гостям позволялось торговать "на Белеозсре в городе житом и всяким товаром, а за озеро им всем торговать не ездити".

В первой половине XVI в. еще больше усиливается власть местных органов управления повсеместным введением выборных органов - губных и местных изб. В первое время губные избы действовали параллельно с кормлением и, как правило, на территории волости, а в соответствии с Белозерской губной грамотой 1571 г. - на территории уезда. Деятельность этих органов местного управления регулировалась губными и земскими грамотами. Наиболее известные из них: Губная белозерская грамота (1539), Медынский губной наказ (1555), Белозерская губная грамота (1571).

Согласно этим грамотам верхний уровень местного управления выглядел следующим образом. Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые (по грамоте 1539 г.) или назначаемые (по грамоте 1555 г.) из детей боярских и дворян. Губные старосты должны были быть прожиточными, т.е. в определенной степени состоятельными. Некоторые губные грамоты требуют "выбрать. губного старосту, который бы грамоте был горазд". В случае избрании губного старосты по ранним грамотам требовалось сообщать в Москву о результатах выборов, а по более поздним - "прислати для крестного целования в Москву, в Розбойный приказ". Разбойный приказ (или изба) имел определенные контрольные функции по отношению к губным органам, привлекал к ответственности самих губных старост и целовальников за взяточничество и другие злоупотребления (ст.14 Медынского губного наказа).

При губных старостах находился аппарат (6-7 человек) из старост, десятских и лутчих людей, а также дьяка, ведавшего делопроизводством губной избы. Со временем в аппарате губного старосты лутчшис люди были заменены целовальниками, избравшимися из местного посадского и черносошного крестьянского населения (черных деревень крестьяне). Сначала целовальники избирались бессрочно, позднее - ежегодно.

В середине XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой были созданы органы земского самоуправления. Должностные лица этих органов выбирались из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства - лучших людей. Компетенция земских избранников распространялась только на посадских и крестьян, бояре и дворяне же из их компетенции были изъяты. Территорией действия земской избы был, как правило, город с уездом, но в некоторых случаях - волость.

О методах управления частным хозяйством в "домострое"

В середине XVI в. в Русском централизованном государстве, имеющем большой опыт государственного управления, появляется, пожалуй, первое отечественное сочинение, целиком посвященное управлению частным хозяйством. До этого начиная с XI в. на Руси конечно же публиковались переводные и отечественные произведения в духе "Поучений от отца к сыну" в различных вариантах, но они были откровенно социально ориентированными. Их авторами были не просто чадолюбивые отцы, а какой-либо отец духовный (как патриарх Геннадий и его "Стослов"), или царствующая особа (как Владимир Мономах и его "Поучения"), или какой-то феодал-полководец ("Наказание от отца к сыну", изданное в XIV в.), или мудрец (Егидий Колонн и его трактаты по домострою), имеющие право поучать на общегосударственном или общественном уровне, хотя на самом деле автор наставлял сына в правилах наследственного ремесла. Одно из таких последних (до "Домостроя") переводных поучений, обращенных к правителю, был трактат "Василия царя греческого главизны" (конец XV в.). Однако накопившийся опыт предпринимательской деятельности, достаточно развитые рыночные отношения (особенно в Новгородском и Псковском княжествах) и развитие новых социально-экономических отношений на Руси в середине XVI в. привели к необходимости создать аналогичные "наказания" для мирян незнатного происхождения. Тогда-то и появился "Домострой", обращенный к горожанам среднего достатка, к купцам и дворянам ("как дворъ строити"), к новым служилым людям, появившимся па Руси. По своему языку ч стилю "Домострой" существенно практичнее всех предыдущих наставлений и поучений. При том, что в "Домострое" сохраняются средневековый традиционный жанр, назидательность и местами даже афористичный лаконизм изложения, в нем исчезла духовно-высокая нравственная цель, ибо трактат ориентирован на совершенно другую социальную среду. "Домострой" нацелен на предпринимательскую аудиторию и в то же время он посвящен будничной жизни, ежедневному быту, управлению конкретным домохозяйством. Прагматизм, доводимый местами до чистого практицизма, подчеркивает основное предназначение "Домостроя" - не "знания", а порядок и умение управлять конкретными делами интересуют автора. Поэтому "Домострой" напоминает скорее "Справочник руководителя предприятия", чем высоконравственное "Поучение от отца к сыну".

Авторство одной из двух известных редакций "Домостроя" приписывается Сильвестру (начало XVI в. - ок.1566), выходцу из новгородской зажиточной торгово-промышленной среды. Он был близок к новгородскому архиепископу Макарию, после избрания которого митрополитом (1542) переехал в Москву и с 1545 г. стал протопопом придворного Благовещенского собора в Кремле. Сильвестр был одним из деятельных молодых сотрудников Ивана IV Грозного. По своим взглядам Сильвестр был "нестяжателем", противником церковных владений, отстаивал сильную государственную власть - единодержавие и являлся сторонником усиления позиций возвышающегося в России дворянства.

Приведем названия и цитаты из некоторых статей "Домостроя", характеризующие уровень развития управленческой мысли в России XVI в. Например: "всякое дело править без волокиты и особенно не обижать в оплате работника" (ст.21); "Каких людей держать и как о них заботиться во всяком учении и в божественных заповедях, и в домашней работе" (название статьи 22); "людей у себя держать хороших, чтобы знали ремесло, кто какого достоин и какому ремеслу учен" (ст.22).

Приведем полный текст короткой, но принципиальной ст.26 "Как жить человеку, рассчитав свою жизнь": "А во всяком своем имуществе: и в лавочном, и в любом товаре, и в казне, и в домах, или в дворовом всяком припасе, деревенском ли или ремесленном - и в приходе, и в расходе, и в займах, и в долгах всегда себе отмечать, тогда и проживешь, и имущество сохранишь, по приходу и расход". А вот что будет с теми, "если кто живет, ничего не рассчитав" (ст.27): "Всякому человеку: богатому и бедному, большому и малому - все рассчитать и разметить, исходя из ремесла и из доходов, а также и по имуществу; приказному же человеку все рассчитать, учтя государево жалованье и по доходу, и по поместью. Если же кто, не рассчитав своего и не разметив житья своего и ремесла и прибыли, начнет, на людей глядя, жить не по средствам, занимая или беря незаконным путем, такая честь его обернется великим бесчестием со стыдом и позором".

Есть статьи, которые можно отнести к предмету управления запасами и маркетингом, есть статьи, посвященные учету и контролю и мерам вознаграждения за работу, есть в "Домострое" статьи, излагающие принципы работы с персоналом. В целом "Домострой" представляет собой конкретно-перечислительный свод наставлений рациональной организации "дома и себя устроивати во всем" на фоне нравственных характеристик в отношениях между домостроителями и домочадцами. Более того, принципы рационального управления хозяйством, изложенные в "Домострое", таковы, что можно говорить о некоторой их универсальности.